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NOÇÕES BÁSICAS DE ORÇAMENTO PÚBLICO

 

 

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Oficina nº 11 – Noções Básicas de Orçamento Públicos

Carga Horária: 4 h

Conteúdo: Evolução do Orçamento Público. Princípios Orçamentários Clássicos. Aspectos Legais relacionados ao Orçamento Público. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.   Objetivo: ü Identificar os principais conceitos referentes ao processo orçamentário; ü Conhecer os princípios básicos que regem o processo orçamentário; ü Conhecer as disposições básicas dos marcos legais do processo orçamentário; e ü Conhecer o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.   Metodologia: Exposição dialogada com exemplos e exercícios práticos   Pré-requisito: nenhum   Público alvo: Servidores públicos das unidades orçamentárias e/ou aqueles que necessitam de conhecimentos básicos sobre o orçamento público em seu processo de trabalho.

 

 

SUMÁRIO

• Principais Conceitos

 

• Princípios Orçamentários

 

• Marcos Legais

 

• Sistema de Planejamento e Orçamento Federal

 

 

Principais Conceitos

 

Orçamento: Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição. Instrumento de caráter de instrumento múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão do recursos) (Oswaldo Sanches – 1997).

 

 

Principais Conceitos

Funções do Orçamento

• Alocativa: Utilização dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver mais certos setores em relação a outros.
• Distributiva: Combate os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas.
• Estabilizadora: Escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento econômico em bases sustentáveis.

 

 

Principais Conceitos

Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Clássico ou Tradicional:

• Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária;
• Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa;
• Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). A distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção do dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar.

 

 

Principais Conceitos

Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Desempenho (ou de realizações):

• Evolução do orçamento clássico;
• Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisição);
• Não pode, ainda, ser considerado um orçamento- programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de

 

 

Principais Conceitos

Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento-Programa:

• Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no200 de 23/02/1967;
• O orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo (idéia de planejamento);
• O orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no

 

 

Principais Conceitos

Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento Participativo:

• Incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou outras formas de consulta direta à sociedade);
• Existência de uma co-participação do Executivo e Legislativo na elaboração dos orçamentos;
• Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.

 

 

Principais Conceitos

Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento Base-Zero:

• necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; e
• análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.

 

 

Princípios Orçamentários

Princípios Orçamentários: regras fundamentais e que funcionam como norteadoras da prática orçamentária. Conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.

• Anualidade: O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.

 

 

Princípios Orçamentários

 

 

 

 

 

• Clareza: O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
• Equilíbrio: Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
• Exclusividade: a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas (exceção Constitucional – autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito).

 

 

Princípios Orçamentários

 

 

 

 

 

• Legalidade: A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição.
• Não afetação (ou não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos (a Constituição veda apenas a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa).

 

 

Princípios Orçamentários

 

 

 

 

 

• Publicidade: Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
• Unidade Orçamentária: O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
• Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.

 

 

Princípios Orçamentários

 

 

 

 

 

• Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.
• Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos.
• Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil compreensão.

 

 

Princípios Orçamentários

 

 

 

 

 

• Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.
• Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

 

 

Marcos Legais

Instrumentos do processo de alocação dos recursos públicos previstos Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal

• PPA
• LDO
• LOA
• Decretos de                 programação                 orçamentária                 e financeira

 

 

Marcos Legais Plano Plurianual – PPA Constituição Federal, art. 165

• 1oA lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

 

 

Marcos Legais

 

Lei de Diretrizes Orçamentárias

 

CONSTITUIÇÃO, arts. 165 § 2ºe 169 :

• prioridades e metas da administração pública federal;
• diretrizes para a elaboração da lei orçamentária;
• alterações na legislação tributária;
• política de aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento;e
• despesas com pessoal e encargos

 

 

Marcos Legais

LDO – Inovações trazidas pela LRF

• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critérios e forma de limitação de empenho, aplicados no caso de frustração da receita;
• Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos;
• Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas, anexo de metas fiscais e riscos fiscais;
• Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e
• Projeção de Receita – deve atender aos critérios de preços, quantidades e legislação.

 

 

Marcos Legais

 

Anexos da LDO

• Prioridades e Metas – priorização na execução – organizados por Programas e Ações mensurados por metas físicas;
• Despesas ressalvadas – excetuadas do contingenciamento;
• Informações complementares – relação de informações diversas e complementares ao PLOA – 15 após o seu envio ao Congresso

 

Marcos Legais – Lei de Responsabilidade Fiscal

Questão Fiscal

• Objetivos da Política Fiscal: a) estabelecimento da meta de Resultado Primário, em função do nível de controle da dívida que se pretende atingir; e b) financiamento os gastos governamentais por intermédio de tributos e/ou redução de gastos e não por meio de elevação do endividamento
• Remete à LDO a exigência da mensuração do resultado fiscal
• A meta estabelecida na LDO diz respeito ao Resultado Primário do Setor Público – PLDO 2007 – 4,25 % do PIB
• Resultado Primário – diferença entre as Receitas Primárias não- financeiras e as Despesas Primárias não-financeiras
• Detalhamento da Meta Global – LDO 2007: a) 2,45% para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; b) 0,70 % do PIB para as Empresas Estatais; e c) 1,10 % para Estados e Municípios

 

Marcos Legais – Lei de Responsabilidade Fiscal

Outras inovações trazidas pela LRF:

• Limitação da despesa total com Pessoal – Limites sobre a Receita Corrente Líquida – a) União – 50% e b) Estados e Municípios – 60% (cada um) – Receita Corrente Líquida (União) – Total das Receitas Correntes menos Transferências a Estados e Municípios, Contribuições para Seguridade Social e Previdência e Contribuições para Financiar o Seguro-Desemprego.
• metas trienais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública;
• avalia cumprimento das metas no ano anterior;
• evolução do patrimônio líquido, origem e aplicação dos recursos da privatização; e
• avaliação da situação financeira e atuarial da previdência e de

 

 

Marcos Legais

Lei Orçamentária Anual -LOA

Constituição Federal – art. 165

 

• 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
• – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
• – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
• – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

 

 

Marcos Legais

Prazos

PLDO

• Encaminhamento pelo Poder Executivo até 15 de abril e devolvido para sanção presidencial até o final do primeiro período da sessão legislativa (17/07).

 

PLOA

• Poder Executivo envia ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) – devolução para sanção presidencial até o final da sessão legislativa (22/12).

 

 

 

 

 

 

Decreto no 2.829, de 29/10/1998:

• Normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União;
• Inserção do conceito de ação finalística – aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade;
• Ação finalística estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA; e
• Estabelecimento de informações qualitativas para os Programas (objetivo, órgão responsável, valor total, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicadores sobre a situação a ser alterada, ações e metas regionalizadas).

 

 

 

 

 

 

Portaria MP no 42, de 14/04/1999:

• Estabelecimento de nova classificação que viesse a substituir a classificação funcional-programática estabelecida em 1974 – Classificação Funcional e Estrutura Programática;
• Classificação Funcional – dividida em Funções (maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público) e Subfunções (partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público);
• Estrutura Programática – Programa, Atividade, Projeto e Operações Especiais; e
• Padrão para a classificação na União, Estados e DF a partir de 2000 e para os Municípios a partir de

 

 

 

 

Marcos Legais – Reforma Gerencial de 2000

Principais Aspectos:

• Integração direta do Orçamento com o Plano, por intermédio do Programa – módulo comum dos dois instrumentos de planejamento;
• O Programa agrega os meios para alcançar um determinado objetivo no sentido de resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade;
• O conceito de programa é ampliado na medida que é incorporado ao planejamento estratégico;
• Programação Orçamentária voltada para a prestação de bens e serviços à sociedade, consubstanciados em atividades e projetos e operações especiais;
• Redefinição de Classificadores: criação das Funções e Subfunções para consolidar as estatísticas do gastos públicos do país;
• Enfoque no Gerenciamento dos Programas; e
• Responsabilização.

 

 

 

 

Marcos Legais – Reforma Gerencial de 2000

Estrutura Programática:

• Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
• Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;
• Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e
• Operações Especiais: despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

 

 

 

Sistema de Planejamento e Orçamento Federal*

 

 

* Lei n.º 10.180, de 06/02/2001

 

 

 

 

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

 

Gestão Estratégica da Informação e Tecnologia Análise Orçamentária

Análise e Consolidação dos Aspectos Fiscais

 

 

Orçamento 2008 – Agregados de Despesa Total Geral – R$ 1.352,5 bilhões

 

 

 

 

 

 

Despesas

Projeto-Piloto de

Investimento 1,0%

Financeiras 2,6%

 

Reserva de

 

Discricionárias

5,1%

 

Demais Obrigatórias 15,9%

 

 

Pagamento de Pessoal 10,4%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Benefícios da Previdência 14,7%

Contingência 1,7%

 

 

 

Juros e Amortização 48,6%

 

Principais Agregados de Receita

• Orçamento para 2008 – R$ 1.352,5 bilhões (PLOA)
• Recursos Vinculados – Dívida – R$ 645,6 (47,73% do total)
• Recursos Vinculados – Demais – R$ 490,1 (36,24% do total)
• Recursos Livres – R$ 64,7 bilhões (4,79% do total)
• Recursos Próprios e Convênios – R$ 25,6 bilhões (1,90 % do total)
• Operações de Crédito Externo – R$ 1,9 bilhões (0,14% do total)
• Doações – R$ 0,2 bilhões (0,01% do total)
• Recursos Condicionados – R$ 124,3 bilhões (9,19% do total)

 

 

Composição das Receitas Orçamentárias

 

100%

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

0%

Anos