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NOÇÕES BÁSICAS DE ORÇAMENTO PÚBLICO
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Oficina nº 11 – Noções Básicas de Orçamento Públicos | Carga Horária: 4 h |
Conteúdo: Evolução do Orçamento Público. Princípios Orçamentários Clássicos. Aspectos Legais relacionados ao Orçamento Público. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.
Objetivo: ü Identificar os principais conceitos referentes ao processo orçamentário; ü Conhecer os princípios básicos que regem o processo orçamentário; ü Conhecer as disposições básicas dos marcos legais do processo orçamentário; e ü Conhecer o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.
Metodologia: Exposição dialogada com exemplos e exercícios práticos
Pré-requisito: nenhum
Público alvo: Servidores públicos das unidades orçamentárias e/ou aqueles que necessitam de conhecimentos básicos sobre o orçamento público em seu processo de trabalho. |
SUMÁRIO
- Principais Conceitos
- Princípios Orçamentários
- Marcos Legais
- Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
Principais Conceitos
Orçamento: Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição. Instrumento de caráter de instrumento múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão do recursos) (Oswaldo Sanches – 1997).
Principais Conceitos
Funções do Orçamento
- Alocativa: Utilização dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver mais certos setores em relação a outros.
- Distributiva: Combate os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas.
- Estabilizadora: Escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isso visando o crescimento econômico em bases sustentáveis.
Principais Conceitos
Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Clássico ou Tradicional:
- Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária;
- Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa;
- Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). A distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção do dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar.
Principais Conceitos
Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Desempenho (ou de realizações):
- Evolução do orçamento clássico;
- Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisição);
- Não pode, ainda, ser considerado um orçamento- programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de
Principais Conceitos
Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento-Programa:
- Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no200 de 23/02/1967;
- O orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo (idéia de planejamento);
- O orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no
Principais Conceitos
Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento Participativo:
- Incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou outras formas de consulta direta à sociedade);
- Existência de uma co-participação do Executivo e Legislativo na elaboração dos orçamentos;
- Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.
Principais Conceitos
Técnicas Orçamentárias (tipos de orçamento) Orçamento Base-Zero:
- necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; e
- análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.
Princípios Orçamentários
Princípios Orçamentários: regras fundamentais e que funcionam como norteadoras da prática orçamentária. Conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.
- Anualidade: O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
Princípios Orçamentários
- Clareza: O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
- Equilíbrio: Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
- Exclusividade: a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas (exceção Constitucional – autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito).
Princípios Orçamentários
- Legalidade: A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição.
- Não afetação (ou não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos (a Constituição veda apenas a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa).
Princípios Orçamentários
- Publicidade: Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
- Unidade Orçamentária: O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
- Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.
Princípios Orçamentários
- Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.
- Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos.
- Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil compreensão.
Princípios Orçamentários
- Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.
- Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.
Marcos Legais
Instrumentos do processo de alocação dos recursos públicos previstos Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal
- PPA
- LDO
- LOA
- Decretos de programação orçamentária e financeira
Marcos Legais Plano Plurianual – PPA Constituição Federal, art. 165
- 1oA lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Marcos Legais
Lei de Diretrizes Orçamentárias
CONSTITUIÇÃO, arts. 165 § 2ºe 169 :
- prioridades e metas da administração pública federal;
- diretrizes para a elaboração da lei orçamentária;
- alterações na legislação tributária;
- política de aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento;e
- despesas com pessoal e encargos
Marcos Legais
LDO – Inovações trazidas pela LRF
- Equilíbrio entre receitas e despesas;
- Critérios e forma de limitação de empenho, aplicados no caso de frustração da receita;
- Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos;
- Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas, anexo de metas fiscais e riscos fiscais;
- Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e
- Projeção de Receita – deve atender aos critérios de preços, quantidades e legislação.
Marcos Legais
Anexos da LDO
- Prioridades e Metas – priorização na execução – organizados por Programas e Ações mensurados por metas físicas;
- Despesas ressalvadas – excetuadas do contingenciamento;
- Informações complementares – relação de informações diversas e complementares ao PLOA – 15 após o seu envio ao Congresso
Marcos Legais – Lei de Responsabilidade Fiscal
Questão Fiscal
- Objetivos da Política Fiscal: a) estabelecimento da meta de Resultado Primário, em função do nível de controle da dívida que se pretende atingir; e b) financiamento os gastos governamentais por intermédio de tributos e/ou redução de gastos e não por meio de elevação do endividamento
- Remete à LDO a exigência da mensuração do resultado fiscal
- A meta estabelecida na LDO diz respeito ao Resultado Primário do Setor Público – PLDO 2007 – 4,25 % do PIB
- Resultado Primário – diferença entre as Receitas Primárias não- financeiras e as Despesas Primárias não-financeiras
- Detalhamento da Meta Global – LDO 2007: a) 2,45% para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; b) 0,70 % do PIB para as Empresas Estatais; e c) 1,10 % para Estados e Municípios
Marcos Legais – Lei de Responsabilidade Fiscal
Outras inovações trazidas pela LRF:
- Limitação da despesa total com Pessoal – Limites sobre a Receita Corrente Líquida – a) União – 50% e b) Estados e Municípios – 60% (cada um) – Receita Corrente Líquida (União) – Total das Receitas Correntes menos Transferências a Estados e Municípios, Contribuições para Seguridade Social e Previdência e Contribuições para Financiar o Seguro-Desemprego.
- metas trienais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública;
- avalia cumprimento das metas no ano anterior;
- evolução do patrimônio líquido, origem e aplicação dos recursos da privatização; e
- avaliação da situação financeira e atuarial da previdência e de
Marcos Legais
Lei Orçamentária Anual -LOA
Constituição Federal – art. 165
- 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
- – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
- – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
- – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Marcos Legais
Prazos
PLDO
- Encaminhamento pelo Poder Executivo até 15 de abril e devolvido para sanção presidencial até o final do primeiro período da sessão legislativa (17/07).
PLOA
- Poder Executivo envia ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) – devolução para sanção presidencial até o final da sessão legislativa (22/12).
Decreto no 2.829, de 29/10/1998:
- Normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União;
- Inserção do conceito de ação finalística – aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade;
- Ação finalística estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA; e
- Estabelecimento de informações qualitativas para os Programas (objetivo, órgão responsável, valor total, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicadores sobre a situação a ser alterada, ações e metas regionalizadas).
Portaria MP no 42, de 14/04/1999:
- Estabelecimento de nova classificação que viesse a substituir a classificação funcional-programática estabelecida em 1974 – Classificação Funcional e Estrutura Programática;
- Classificação Funcional – dividida em Funções (maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público) e Subfunções (partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público);
- Estrutura Programática – Programa, Atividade, Projeto e Operações Especiais; e
- Padrão para a classificação na União, Estados e DF a partir de 2000 e para os Municípios a partir de
Marcos Legais – Reforma Gerencial de 2000
Principais Aspectos:
- Integração direta do Orçamento com o Plano, por intermédio do Programa – módulo comum dos dois instrumentos de planejamento;
- O Programa agrega os meios para alcançar um determinado objetivo no sentido de resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade;
- O conceito de programa é ampliado na medida que é incorporado ao planejamento estratégico;
- Programação Orçamentária voltada para a prestação de bens e serviços à sociedade, consubstanciados em atividades e projetos e operações especiais;
- Redefinição de Classificadores: criação das Funções e Subfunções para consolidar as estatísticas do gastos públicos do país;
- Enfoque no Gerenciamento dos Programas; e
- Responsabilização.
Marcos Legais – Reforma Gerencial de 2000
Estrutura Programática:
- Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
- Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;
- Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e
- Operações Especiais: despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Sistema de Planejamento e Orçamento Federal*
* Lei n.º 10.180, de 06/02/2001
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
Gestão Estratégica da Informação e Tecnologia Análise Orçamentária
Análise e Consolidação dos Aspectos Fiscais
Orçamento 2008 – Agregados de Despesa Total Geral – R$ 1.352,5 bilhões
Despesas
Projeto-Piloto de
Investimento 1,0%
Financeiras 2,6%
Reserva de
Discricionárias
5,1%
Demais Obrigatórias 15,9%
Pagamento de Pessoal 10,4%
Benefícios da Previdência 14,7%
Contingência 1,7%
Juros e Amortização 48,6%
Principais Agregados de Receita
- Orçamento para 2008 – R$ 1.352,5 bilhões (PLOA)
- Recursos Vinculados – Dívida – R$ 645,6 (47,73% do total)
- Recursos Vinculados – Demais – R$ 490,1 (36,24% do total)
- Recursos Livres – R$ 64,7 bilhões (4,79% do total)
- Recursos Próprios e Convênios – R$ 25,6 bilhões (1,90 % do total)
- Operações de Crédito Externo – R$ 1,9 bilhões (0,14% do total)
- Doações – R$ 0,2 bilhões (0,01% do total)
- Recursos Condicionados – R$ 124,3 bilhões (9,19% do total)
Composição das Receitas Orçamentárias
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Anos