JOÃO BOSCO LIMA BERALDO LARISSA MENDES MEDEIROS NASSON DELGADO DE ARRUDA (ORGANIZADORES)
CONCEITOS E ANÁLISES DE PRÁTICAS EM MATO GROSSO
CONCEITOS E ANÁLISES DE PRÁTICAS EM MATO GROSSO
IFMT – Reitoria
Reitor
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Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso – Campus Várzea Grande
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JOÃO BOSCO LIMA BERALDO LARISSA MENDES MEDEIROS NASSON DELGADO DE ARRUDA (ORGANIZADORES)
CONCEITOS E ANÁLISES DE PRÁTICAS EM MATO GROSSO
Várzea Grande – MT 2020
Copyright © IFMT, 2020.
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A reprodução não autorizada desta publicação, por qualquer meio, seja total ou parcial, constitui violação da Lei nº9.610/98. A Editora Sustentável segue o acordo ortográfico da Língua Portuguesa de 1990, em vigor no Brasil, desde 2009.
A aceitação das alterações textuais e de normalização bibliográfica sugeridas pelo revisor é uma decisão do autor/organizador.
Conselho científico João Vitor Gobis Verges Larissa Mendes Medeiros Luiz Carlos dos Santos
Nasson Delgado de Arruda Sandra Maria de Lima
Túlio Marcel Rufino de Vasconcelos Figueiredo Willian Magalhães de Alcântara
Produção Editorial
Editora Sustentável
Editor
Téo de Miranda
Capa
Arte: Mirna Dalponte Fotos: Téo de Miranda
Revisão
Fabiula Bento Guth
Editora Sustentável
www.editorasustentavel.com.br [email protected]
Ficha Catalográfica
Dados Internacionais para Catalogação na Publicação (CIP)
Bibliotecária: Elizabete Luciano/CRB1-2103
B483g Beraldo, João Bosco.
Gestão Pública: conceitos e análises de práticas em Mato Grosso. João Bosco Beraldo; Larissa Mendes Medeiros; Nasson Delgado de Arruda (Org.). Várzea Grande-MT: Editora Sustentável, 2020.
197p.
ISBN: 978-65-87418-06-3
(Formato Ebook)
1.Tendências Semânticas na produção científica sobre o termo gestão pública: uma análise dos anos 2014 a 2018. 2.Práticas de gestão pública. 3.Projeto Escola Segura: estudo no município de Guarantã do Norte-MT. 4.Acesso a Medicamentos no Setor Público: análise dos usuários de Sapezal do sistema único de saúde no Brasil.
CDU 351 (817.2)
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO………………………………………………………………………. 7
O ESTADO DA ARTE……………………………………………………………….. 13
GESTÃO PÚBLICA: UMA ANÁLISE DOS ANOS 2014 A 2018…………………………………………….. 14
Willian Luan Rodrigues Pires Felipe Ângelo da Silva Daniella Ferreira Benevides João Bosco Lima Beraldo
CATÁLOGO DE TESES E DISSERTAÇÕES DA CAPES 2013-2017……………………………………….. 35
Artur Eugênio de Araújo Santos Ana Paula dos Santos Lemes Claudia Mara Mendes
PRÁTICAS DE GESTÃO PÚBLICA………………………………………………….. 52
PRIORITÁRIOS DO BIOMA AMAZÔNICO NO NOROESTE DE MATO GROSSO………………………… 53
Emerson de Oliveira Jesus João Manoel de Souza Perez Júlio Cesar Pacheco Lobato Maritsa Missae Sonohata Felipe de Almeida Malvezzi
ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA MUNICIPAL DE TAPURAH – MT…………………………………… 72
Daiany Riediger Cavalaro Takachi Silva Araújo Simone Muller Prigol Lindomar Kinzler
ENTRE OS MUNICÍPIOS DE CUIABÁ E VÁRZEA GRANDE……………………………………………….. 90
Ana Paula do Couto Ribeiro Bianca Hardman Alves Claudia Onédia Vendramin Elisângela Maria de Amorim Natacha Chabalin Ferraz
- FINANCIAMENTO DA SAÚDE: UMA ANÁLISE DA APLICABILIDADE DOS RECURSOS NA ATENÇÃO BÁSICA EM LUCAS DO RIO VERDE………………………………………………………………………… 113
Alzenir Rodrigues Heler Delgado Daniela Batista Sorato
Salete Spuldaro Pereira da Costa Leandro Luiz Sassi
- INSTRUMENTOS DA GESTÃO ESTRATÉGICA NA EDUCAÇÃO SUPERIOR: UM ESTUDO SOBRE O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO (PERÍODO 2008-2014)……………………………. 130
Ligia Raquel Botelho Neves Revelino Carlos de Oliveira Carlos Anderson Heck Frank Luiz Rosa Chagas
ANÁLISE DE PROJETOS E PROGRAMAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS……………… 146
USUÁRIOS DE SAPEZAL DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE NO BRASIL……………………………….. 147
Ana Elisa Montagner Eduardo Botelho Neves Fábia Calgaro Zoz Vagner Santana Amanda Loiola
ESTUDO NO MUNICÍPIO DE GUARANTÃ DO NORTE – MT…………………………………………….. 161
Ana Claudia da Silva Fábio Raul Manica Mizael Pereira de Souza Ricardo Gonçalves Silva Lenoir Hoeckesfeld
- O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF) E SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A SEGURANÇA ALIMENTAR
NO MUNICÍPIO DE POCONÉ-MT………………………………………………………………………… 179
Núbia Lopes dos Anjos Paulo Rocha Cavalcante Samuel da Silva Magalhães Sidelina Alves Pereira Elizabete Maria da Silva
APRESENTAÇÃO
Prezados leitores,
Ao receber a honrosa missão de apresentar o e-book de Gestão Pública do Curso de Especialização em Gestão Pública do Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia – IFMT – Campus de Várzea Grande – , além da honraria que implica versar um pouco sobre cada um dos artigos aqui listados, cumpre- me destacar o papel transformador que esta unidade de ensino desenvolve em sua região de atuação.
Tive o prazer de conhecer vários professores que atuam no curso, além de membros do corpo Diretivo do Campus, sendo que posso categoricamente afirmar o papel transformador do IFMT em seu entorno. Reitero minha afirma- tiva, pois tive a honrosa missão de em momento integrar a Comissão avaliadora do Curso Superior de Tecnologia do IFMT em Várzea Grande e mais do que avaliar, recebi uma verdadeira aula sobre o papel transformador de uma insti- tuição pública de ensino, aliando de forma inteligente a tríade ensino, pesquisa e extensão. Não falo aqui da função protocolar do ensino, que contempla o mero ato de ensinar e, sim, a paixão por ensinar, por poder fazer parte, por poder comprovar que ensino transforma, sim, a vida das pessoas.
Em poucos dias de minha visita a esse espaço, ainda provisório, porém, muito bem organizado, ouvi tantos relatos apaixonados de seus discentes que as falas dos docentes se tornaram apenas ecos de uma experiência transformadora e que, de fato, transformaram dezenas de vidas.
Em minha atuação como professor formador no PNAP – Programa Nacional de Formação em Administração Pública, que consiste em uma iniciativa para capacitar gestores para que estes atuem nas esferas governamentais, com vistas ao exercício de atividades gerenciais, objeto esse alvo de grande demanda nos tempos atuais, especialmente com o uso adequado dos recursos públicos, percebo com clareza o valor que uma formação de qualidade pode prover gestores públicos mais cônscios de suas responsabilidades ante o cuidado com o patrimônio público, que pertence a todos nós e está ali para que deles possamos fazer uso.
Cada um dos artigos que integram esse material, corajosa e bravamente or- ganizado pelo time de profissionais que assinam pela sua organização, refletem um pouco do conhecimento que os discentes adquiriram ao longo de sua traje- tória, desde sua graduação até chegar ao nível de especialistas e que decerto hão
de percorrer uma longa trajetória em seus estudos, pois ao cuidar do bem público, podemos assertivamente destacar que isso é apenas o começo.
O que tento transmitir com essas poucas palavras, estando eu como um mero expectador do poder transformador da educação e nossas vidas é que vamos sempre nos surpreender com a força desses alunos que se esmeraram para poder trazer um pequeno compêndio de valorosas informações. Mais do que alunos, certamente para cada um dos professores que estiveram presentes nesses momentos de orientações, vocês se tornaram grandes parceiros de trabalho e certamente farão história, não apenas por estarem entre os melhores trabalhos do curso, mas também por fazer parte de uma edição histórica, que chancela a qualidade já atestada das experiências educacionais do IFMT – Campus Várzea Grande.
Os trechos abaixo descritos, remontam um pouco dessa experiência. Os dois primeiros artigos procuram analisar a produção científica voltada para os principais termos ligados à Gestão Pública. Se até o presente momento, o termo Gestão Pública ainda é alvo de recorrentes e contínuas pesquisas, por suas mais variadas facetas, o que dizer quando se relacionam as questões dos significados do termo ao longo do tempo. Este estudo elaborado por Pires, Silva, Benevides e Beraldo, foi extremamente perspicaz ao mesclar métodos de pesquisa e inferência de dados para trazer à tona o uso das práticas de gestão em empresas privadas para aplicação e/ou adaptação dentro do serviço público. Os filtros desenvolvidos e aplicados para desenvolvimento da pesquisa ancorados à sua base indexadora de pesquisa de caráter descritivo com uso de ferramentas com apoio de softwares para prestar o apoio a essa pesquisa são elementos que merecem especial destaque.
Outro aspecto que sempre gera boas discussões nos Cursos de formação de gestores públicos diz respeito às questões de controles e responsabilidades na prestação das informações, respeitando os preceitos de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, ou o famoso L.I.M.P.E. Isso implica dizer que no âmbito da Administração Pública e de todos os seus processos contábeis, devido às especificidades da contabilidade pública, demandam-se cuidados e cada vez mais inúmeros escândalos e desvios de verbas vem aumentando a gama de estudos. Como breve provocação, porém, com aspectos que visam entender o Estado da Arte sobre o termo accountability, os autores Santos, Lemes, Mendes e Costa Filho foram muito felizes ao organizar uma proposta metodológica diferenciada, apontando que estudos acerca da temática vem sendo alvo de estudos na grande área de Ciências Sociais Aplicadas e com grande enfoque sobre as informações junto
ao setor público, reforçando que ainda há muito o que ser feito, pois essa temática ainda é alvo de estudos e vêm ganhando maior amplitude no Brasil.
Os artigos seguintes procuram avaliar práticas de gestão desenvolvidas em Mato Grosso, como os dispositivos legais que necessitam de melhores mecanismos de monitorização de seus efetivos recursos. O primeiro caso foi relatado por Jesus, Perez, Lobato, Sonohata e Malvezzi, ao falarem sobre a aplicação do ICMS Ecológico nos municípios de Aripuanã, Colzina, Cotriguaçu, Juara e Juína. Tais cidades contam com grandes unidades de conservação em seu território. Os autores apontam que mesmo sendo feito o repasse para que sejam promovidas ações que tenham por objeto a questão ambiental, denota- se que não há efetiva aplicabilidade dos recursos nos municípios pesquisados para tal, especialmente pela não classificação ou divisão da verba quando do repasse ao municípios. Estes valores integram o percentual de repasse do Estado do Mato Grosso aos municípios, deixando uma lacuna no processo de transparência nos municípios pesquisados conquanto à correta aplicação das verbas em prol das unidades de conservação e terras indígenas.
O aspecto motivacional, importante ferramenta de gestão no processo de avaliação e percepção dos gestores em organizações privadas, chega à Administração Pública como forma de compreender como tal relação se permeia nos espaços públicos, que possui características sui generis ante o ente privado. Assim, por meio de uma pesquisa de cunho bibliográfico, com apoio de pesquisas de campo para apurar de forma clara o nível de satisfação dos funcionários que atuam na Prefeitura de Tapurah, os autores Grafette, Cavalaro, Araújo, Prigol e Kinzler trazem à pauta o pequenas proposições para prover maior grau de satisfação junto aos profissionais que atuam no serviço público na Prefeitura desta localidade e novamente corroboram, práticas do segmento privado sendo aplicadas junto ao serviço público, o que nos traz ao entendimento de que boas práticas podem e devem ser replicadas em qualquer segmento, esfera ou nível hierárquico.
Assim como a arte imita a vida, o setor público imita o privado. As políticas de prestação de contas das grandes corporações a seus investidores, somados ao advento e ampliação do acesso a serviços de dados por meio da rede mundial de computadores, e escândalos envolvendo grandes corporações ao redor do planeta, além de inúmeros e infindáveis desvios de recursos públicos, obrigam governos a prestarem contas de suas ações por meio do Portal da Transparência, disponíveis nos sítios oficiais dos serviços públicos a eles vinculados, sob a orientação de regulação específica. Assim, os autores: Ribeiro, Alves, Vendramin, Amorim e Ferraz, à luz do que versa a Lei 12.527/2011,
buscam conferir se as métricas constantes na diretriz legal são integrantes das ações de publicidade promovidas nos municípios de Várzea Grande e Cuiabá. Os resultados são muito positivos, apesar de alguns pontos controversos. É um convite irrefutável para que você leitor, visite esse estudo.
Em Lucas do Rio Verde, município famoso por seu IDH – Índice de Desenvolvimento Humanos no Estado do Mato Grosso, referência e objeto de várias reportagens no cenário nacional, figurando um município modelo em várias práticas de gestão. Nesse trabalho, os autores Delgado, Sorato, Stechert e Costa desenvolvem um estudo com pesquisa em base de dados sobre o uso dos recursos aplicados na Atenção Básica em Saúde, lembrando das responsabilidades constitucionais de investimentos no serviço público de saúde, especialmente considerando e em respeito às Políticas pautadas na legislação que ancoram o Sistema Único de Saúde e destacam o papel do monitoramento dos recursos para a correta aplicabilidade dos recursos no município, o que se comprova por meio de seus canais de Prestação de Contas, por meio do Portal da Transparência, o que destaca o valor de uma gestão pública de qualidade em Lucas do Rio Verde, e corrobora para o alcance de seu elevado IDH.
Sobre Educação, sempre fonte de grandes de debates nos Cursos do PNAP, chegamos a um dos pontos dos quais tenho grande familiaridade e que tive muita satisfação em fazer a leitura desse material, especialmente por acreditar que os processos educacionais nunca são estáticos e apresentam, ainda que de maneira incipiente, um dinamismo diferenciado, por suas especificidades e instrumentos de controle. Como docente, entendo, assim como outros colegas, a importância de um Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI, como elemento estratégico para alcance de objetivos, bem como serve de baseline para verificar se os objetivos nele propostos foram alcançados, e se não foram, qual ou quais foram os motivos que impactaram para o não cumprimento das metas desenhadas no instrumento. Assim, compreende-se o PDI como elemento norteador para estruturação de tais objetivos ao longo de seu período de vigência. Por oportuno, os autores Boeing, Neves, Oliveira, Heck e Chagas trazem uma discussão muito pertinente sobre o instrumento e sua eficácia, que vale uma reflexão, não apenas por gestores de Universidades Públicas, bem como por instituições privadas.
Os três últimos artigos objetivam analisar a efetividade de programas e projetos de políticas públicas implementadas em Mato Grosso. Campo profícuo para discussões no âmbito da Gestão Pública, as políticas de saúde são sempre objeto de grandes discussões, especialmente no âmbito do PNAP, dado que seus sistemas e subsistemas permeiam o tecido social e tais políticas,
mesmo que nem sempre manejadas de maneira satisfatória, cumprem um importante papel social para a promoção de recursos mínimos que promovam o bem-estar da população. Desde a promulgação da Lei que rege o Sistema Único de Saúde – SUS, muita coisa evoluiu e não se pode negar que um dos aspectos mais relevantes e efetivos desses processos está nos vários programas gerenciados pelos governos no que concerne à gestão de fármacos nas farmácias públicas, que visam atender à Política Nacional de Medicamentos do SUS. O município de Sapezal, nesse aspecto, por meio da pesquisa realizada por Montangner, Neves, Zoz, Santana e Loiola apresenta importantes considerações sobre a temática em seu escopo.
Ainda na esteira de atividades essenciais e onde boa parte dos recursos públicos destinam-se à promoção à saúde e educação, e tendo por foco escolas públicas, o município de Guarantã do Norte desenvolveu o Projeto Escola Segura e em uma iniciativa com órgãos de segurança pública, o projeto, desenvolvido pela Polícia Militar do Estado do Mato Grosso, visa promover ações de cidadania a alunos cujo histórico social remonta uma trajetória marcada pela violência familiar e a vida em comunidades carentes, permeadas por altos índices de criminalidade, onde para a maioria dos jovens que vivem essa dura realidade, a vida comumente se apresenta como sendo promissora e os agentes de segurança comumente são vistos como uma força que atua em prol da garantia da segurança e da ordem pública e, sim, como força de repressão, faz-se necessário valer de ações que validem o papel constitucional das forças de segurança no exercício de seus direitos à cidadania. Para tanto, Silva, Manica, Souza, Gonçalves Silva e Hoeckesfeld trazem o relato desse projeto para apontar que ações como essa podem melhorar indicadores da segurança pública e reduzir o número de ocorrências que necessitem da intervenção dos agentes de segurança pública, no sentido coercitivo, nos espaços de ensino público, estabelecendo uma nova visão desses agentes no papel promotores da segurança e princípios básicos de cidadania.
Se Saúde e Educação contam com mecanismos desenvolvidos, melho- rados por meio de vários dispositivos legais, a agricultura familiar, por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, ainda necessita de mais organização. É o que aponta a pesquisa feita por Anjos, Cavalcante, Magalhães, Pereira e Silva, ao expor a dura realidade dos pequenos agricultores da cidade de Poconé – MT e trazer ao debate a falta de conhecimento para adesão e/ou aptidão ao PRONAF e até mesmo dos que dele participam, uma vez que há total falta de assistência técnica por parte de entidades cuja ação se debruça sobre atividades de extensão rural,
o que acarreta não o desvio de recursos do programa, mas a incorreta apli- cação de quem recebe valores do Programa, o produtor. Tal cenário pode ser facilmente verificado em vários Estados do Brasil, onde este estudo pode servir como alicerce para discussões mais aprofundadas acerca da temática.
Enquanto docente, acredito no poder transformador da pesquisa para que a ciência, especialmente voltada ao ensino público, sendo que ela necessita de novos incentivos para melhorar cada vez mais as produções científicas.
Por certo, os autores, em cada um dos capítulos, foram muito felizes em suas produções e destaco que cada um, conforme seu objeto de pesquisa, foi extremamente perspicaz em sua composição.
Desejo a estes jovens autores, que essa publicação seja apenas o início de uma longa e bela trajetória em suas vidas acadêmicas. E aos docentes do Curso, que seja apenas a primeira de muitas das produções que hão de surgir, frutos deste primeiro movimento.
A você leitor, desejo uma excelente leitura.
A toda equipe do IFMT – Campus Várzea Grande, reitero minhas felicitações.
Marcus Vinícius Barbosa
Professor – Universidade de Vassouras / Faculdade Sul Fluminense Editor Gerente de Revista Valore – Revista Científica da Faculdade Sul Fluminense Editor Assistente da Revista IBC Gets Science – Faculdade IBCMED
Coordenador do Comitê de Ética em Pesquisa do Hospital Municipal Dr. Munir Rafful
O ESTADO DA ARTE
CAPÍTULO 1
TENDÊNCIAS SEMÂNTICAS NA PRODUÇÃO CIENTÍFICA SOBRE O TERMO GESTÃO PÚBLICA: UMA ANÁLISE DOS ANOS 2014 A 2018
SEMENTICAL TRENDS IN THE SCIENTIFIC PRODUCTION ON THE
TERM PUBLIC MANAGEMENT: AN ANALYSIS OF THE YEARS 2014 TO 2018
Willian Luan Rodrigues Pires1 Felipe Ângelo da Silva2 Daniella Ferreira Benevides3 João Bosco Lima Beraldo4
Resumo
A gestão pública é uma área diversa na qual entram os campos ligados à Administração, Economia e Gestão para a sociedade, demonstrando-se como um elemento muito im- portante de investigação. O estudo aqui apresentado teve como problemática conhecer as tendências científicas mundiais sobre o termo gestão pública. Buscou-se identificar os artigos que mencionam a gestão pública nas bases de dados científicas e encontrar subsídios teóricos da gestão pública com os termos emergentes encontrados. De cará- ter descritivo, o estudo levantou o quantitativo de 1660 artigos científicos produzidos entre 2014 a 2018 na base de dados Web of Science. A análise e limpeza textual das produções que apresentaram as novas tendências na área da gestão pública foi feita com o auxílio dos softwares Excel Save Each Row, Automap e ORA. Os resultados indicam a presença de estudos de melhoria da gestão pública com o objetivo de utilizar as técnicas do setor privado e a importância dos governos regionais e locais para a elaboração de políticas públicas e tomada de decisões.
Palavras-chave: Gestão pública. Tendências Semânticas. Atualidades.
- Graduado em Administração pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), especialista em gestão pública pelo Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT) e mestre em Economia pela
- Graduado em Administração pela UFMT e especialista em gestão pública pelo
- Graduada em Administração pela UFMT e especialista em gestão pública pelo
- Graduado em Administração pela UFMT, mestre em Economia pela UFMT e professor da área de gestão no
Abstract
The Public Management is a diverse area where administrative fields enter, economics and management to society, demonstrating a very important element of research. The study has as problematic “what are the scientific world trends on the term Public Management?”. The objectives of this research are: to identify the articles that mention Public Management in the scientific databases and to find theoretical subsidies of the public management with the emergent terms and to be found. This study is characterized as descriptive. A total of 1660 scientific papers from the years 2014 to 2018 were collected from the Web of Science database for an analysis of the last 5 years in order to identify new trends on the subject. For textual analysis Excel Save Each Row, Automap and ORA software for cleaning and data analysis were used. The results indicate the presence of studies of improvement in public management with the objective of seeking the techniques of the private sector and the importance of regional and local governments for the elaboration of public policies and decision making.
Keywords: Public administration. Semantic Trends. News.
Introdução
O estudo da gestão pública proporciona uma análise do sistema administrativo e governamental, possibilita a viabilidade de políticas públicas e o andamento de projetos nas esferas municipais, estaduais e federais para formar um ente federado com melhor alinhamento possível para o trabalho público. No ramo científico da gestão pública, surgiram muitas teorias e explicações principalmente da Administração e da Economia. Essas duas áreas abarcam o processo de gestão de recursos públicos e possibilitaram a construção desse novo campo de estudo.
Devido à tamanha importância da gestão pública para as nações e, principalmente para a sociedade, o presente artigo seguiu a seguinte problemática: quais são as tendências científicas mundiais sobre o termo gestão pública? Os objetivos específicos desta pesquisa foram: i) identificar os artigos que mencionam a gestão pública nas bases de dados científicas; ii) encontrar subsídios teóricos da gestão pública com os termos emergentes e serem encontrados.
Nesse sentido, a pesquisa teve caráter descritivo, visando identificar as tendências semânticas sobre o tema da gestão pública. Foram levantados 1660 artigos científicos dos anos 2014 a 2018 na base de dados Web of Science, para a realização de uma análise dos últimos cinco anos de forma a identificar as novas tendências sobre o tema. Esta pesquisa se justifica sobre o estudo da gestão pública entendendo as mudanças ao longo do tempo
e quais são os anseios dos cientistas sobre esta área na atualidade. Dessa forma, serão identificadas as áreas emergentes a serem pesquisadas para contribuir com a comunidade científica e estabelecer novos entendimentos atinentes à área.
Referêncial teórico
Administração Pública
A Administração é o planejamento, organização, direção e controle de todas as atividades diferenciadas pela divisão de trabalho que ocorram dentro de uma organização (CHIAVENATO, 2003). Na área pública não é diferente. Para Madeira (2010), o vocábulo “administração” abrange tanto a atividade superior de dirigir, comandar, como a atividade subordinada de servir e executar; já o adjetivo “pública” pode significar não só algo ligado ao poder público, como também a coletividade, ou ao público em geral.
Nesse sentido, a Administração Pública é fundamental para a sociedade como um todo, tendo em vista sua função de gestão das áreas relativas à população. Para Di Pietro (2014), a Administração Pública compreende tanto os órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, incumbidos de executar os planos governamentais. Ainda de acordo com Di Pietro (2014), a Administração Pública também compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa.
Dessa forma, podemos compreender a importância da Administração Pública, bem como sua responsabilidade em gerir os bens e serviços que são direitos de todos os cidadãos, estando diretamente relacionada, em um aspecto originário, à gestão pública.
Gestão Pública
Gerir é o ato de administrar algo. Na área pública, as primícias da função de gestor são gerir os bens públicos, prestando serviços à sociedade. Segundo Ferreira (1999), a gestão pública refere-se às funções de gerência nos negócios do governo. A gestão pública é o planejamento, organização, direção e controle dos bens e interesses públicos, agindo de acordo com os princípios administrativos, visando o bem comum por meio de seus modelos delimitados no tempo e no espaço (SANTOS, 2014).
Nascimento (2014) argumenta que a gestão pública deve fazer parte de um projeto amplo de desenvolvimento, que proporcione a melhoria das organiza- ções e dos métodos, da informação gerencial, da capacitação das pessoas, ga- nhando um sentido estratégico. Sendo assim, o gestor público deve assumir uma gerência mais estratégica para buscar o crescimento de todas as formas. Nesse contexto, o desafio que se coloca à gestão pública é de como transformar estru- turas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento, em organizações flexíveis e empreendedoras (GUIMARÃES, 2000).
Gestão pública gerencial
Os modelos de gestão necessitam se adequar às mudanças. No âmbito mundial, a gestão pública encontra-se em um contexto revolucionário, isto é, passa por alterações no modelo burocrático (ABRUCIO, 2005). Nesse sentido, Hood (1998) prega conceitos mais modernos de gestão, onde há preocupação com planejamento, produtividade e resultados a fim de responder com eficácia às demandas da sociedade.
Conforme Santos (2017), as práticas gerenciais buscam a igualdade no acesso aos serviços públicos, através do planejamento estratégico das ações, da autonomia gerencial, transparência, foco no cidadão, responsabilidade fiscal, elaboração de indicadores de desempenho e principalmente da avaliação dos resultados. Essas ideias são discutidas sob o prisma da chamada “nova gestão pública”, que pressupõe uma mudança em relação à forma que se busca o alcance dos resultados no âmbito da administração pública, se tornando uma fonte de orientações, métodos e técnicas voltados ao aperfeiçoamento e modernização da gestão pública.
Na visão de Bresser-Pereira e Spink (2006), a administração pública gerencial é orientada para o cidadão e para a obtenção de resultado, utilizando como estratégia a descentralização e do incentivo à criatividade e inovação.
A administração pública gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) são modelos organizacionais que incorporam prescrições para a melhora da efetividade da gestão das organizações públicas. O movimento da governança pública (GP) se traduz em um modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo. No longo prazo, esses modelos para reformas têm potencial para mudar o modo que as organizações públicas se administram e se relacionam. (SECCHI, 2009, p. 349)
Com foco na descentralização, delegação de autoridade, eficácia, planeja- mento, organização, liderança e controle sobre o desempenho. A função públi- ca tem o dever de oferecer à sociedade um serviço público de qualidade, com redução de tempo e de custos (DI GIACOMO, 2005). Sendo assim, é nítida a percepção de que cada vez mais os cidadãos estão conscientes e exigentes quanto ao serviço público.
Governabilidade X Governança
O termo governabilidade emergiu com força após as grandes crises econômicas que surgiram a partir da década de 1970, em que os países se viram na necessidade de entenderem a importância de implementarem um governo sólido, que fosse capaz de preparar os grandes Estados para os diversos e mais complexos desafios nas próximas décadas. Além disso, buscava-se garantir a estabilidade perante as constantes mudanças causadas pela globalização (ARAUJO, 2002).
Dessa maneira, “o conceito de governabilidade surge como reação semântica à necessidade de diagnósticos e soluções para a crise do estado em dirigir processos sociais e em atender às demandas sociais a ele endereçadas” (TORRES, 2016, p. 157). À vista disso, Matias-Pereira (2009) argumenta que a definição de governabilidade está mais voltada para a capacidade política de governar, isto é, trata-se de identificar as condições de um governo em se firmar perante toda a sociedade.
Diante do exposto, Pagnoccheschi (2016) assim conclui:
Nesse sentido, os aspectos sobre governabilidade, é entendida como a capacidade do Estado de incorporar um acervo legal e institucional que responda aos anseios dos cidadãos na implementação de políticas públicas, além de abordar questões ligadas à governança (…). (PAGNOCCHESCHI, 2016, p. 177)
A prática de governança é entendida como algo que está relacionado com a gestão de recursos e com a capacidade do governo de realizar políticas públicas de forma efetiva, ou seja, qual é a sua competência técnica, gerencial e financeira de gerir o Estado (MATIAS-PEREIRA, 2009). Desse modo, governança pode ser entendida como sendo uma mudança no significado de governo, referindo-se a um novo processo de governar ou uma condição modificada da regra estabelecida ou um novo método pela qual a sociedade é governada (SILVA, 2010, apud RHODES, 1997).
Já para o International Federation of Accountants – IFAC (2013) apud Tribunal de Contas da União (TCU, 2014), governança compreende a estrutura (administrativa, política, econômica, social, ambiental, legal e outras) posta em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados.
Portanto, embora sejam termos correlatos entre si, governabilidade e governança possuem significados distintos, sendo que o primeiro refere-se às condições objetivas, isto é, à arquitetura institucional (dispositivos constitucionais, forma e regime de governo, estrutura partidária, funcionalidade do aparelho burocrático etc.) que possibilita ou dificulta o exercício da autoridade política, ao passo que a segunda diz respeito às condições subjetivas, ou seja, a trata-se da capacidade demonstrada pelos atores quando estão exercendo a autoridade política de que estão investidos para governar (COSTA, 1997 apud MARTINS, 1995).
Dentro dessa perspectiva, é imprescindível apontar que, de forma geral, os governos – em seus diferentes níveis – vêm passando por inúmeras transformações, tendo que se adequar às necessidades mais pujantes, lutando ao ponto de não sucumbir a essas mudanças. Por isso, o próximo assunto a ser discutido aqui refere-se aos níveis de governo e toda sua conjuntura, isto é, iremos tratar dos três diferentes níveis de governo: o municipal, o estadual e o federal.
Níveis de governo
Municipal
O último censo demográfico, realizado em 2010 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), apontou que no Brasil existem cerca de 5.565 municípios. Além disso, vale ressaltar que essa divisão trouxe um fortalecimento ainda maior em vários aspectos pela Constituição de 1988, o que alcançou uma posição de destaque entre os países em desenvolvimento, uma outra grande inovação da Constituição foi incluir, no artigo 1º, os municípios como membros da Federação, juntos com os estados e o Distrito Federal, caso único entre todas as federações do mundo (MELLO, 2001).
A respeito dessa divisão dos municípios como membros da Federação, Martorano (1983) explica que: “Pela evolução do municipalismo no Brasil, se chegou à divisão tripartida do Estado Brasileiro – ‘União, Estados – Membros e Municípios’, – por ser cada um deles efetivamente fonte diversa e autônoma de Leis” (MARTORANO, 1983, p. 12).
Por conseguinte, segundo Mello (2001), o sistema de governo municipal brasileiro possui algumas características. Uma delas é que os gestores do poder executivo municipal estão sujeitos ao controle interno, realizado pelas câmaras municipais, que são responsáveis pelo controle dos atos dos prefeitos, além do controle externo das contas do município, que são fiscalizadas pelos tribunais de contas dos estados e pelo Tribunal de Contas da União, sendo este, quando se tratar de repasse feito pela União aos municípios, via convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos semelhantes.
Outra característica apontada por Mello (2001) é que:
O sistema de governo municipal brasileiro, com um Executivo forte e a independência dos dois poderes – o Executivo e o Legislativo (este representado pela Câmara Municipal) –, torna esses poderes obedientes apenas à lei e à justiça. O prefeito, por exemplo, não deve obediência ao governador do estado nem ao presidente da República, muito menos aos secretários estaduais e aos ministros fe- derais, mas às leis que não violarem a Constituição Federal e as constituições estaduais. (MELLO, 2001, p. 86)
Ademais, um aspecto muito relevante do governo municipal brasileiro é que as leis municipais são leis tanto no sentido material (como os decretos, as portarias, as resoluções) como no sentido formal; e se chamam leis, enquanto que, em muitos países, a palavra lei é reservada à lei nacional ou, nas federações, às leis das entidades federadas. Porém, conforme consta na Constituição Federal, as leis municipais que tratam de matéria de competência explícita e exclusiva do município, como por exemplo, a organização dos serviços públicos locais, pode sobrepor-se à lei ordinária estadual, à Constituição estadual e à lei ordinária federal, não pode prevalecer sobre a Constituição Federal (MELLO, 1993).
Estadual
Conforme estabelecido na Constituição Federal de 1988, a República Federativa do Brasil consta com 26 estados e um Distrito Federal – onde está localizada a capital brasileira, Brasília). Diante dessa premissa, é possível notar que cada estado brasileiro tem sua particularidade, seja no tamanho territorial seja na quantidade da população, ou mesmo quanto às características naturais. No que se refere às características dos governos estaduais, neles estão presentes as assembleias legislativas, as quais para Godoy e Pimenta (2010) apud Abranches e Soares (1973), têm como principal atribuição a criação de leis, a fiscalização do governo, além de representar os interesses do povo.
Logo, a função do Legislativo deve ser preponderantemente legislativa ou fisca- lizadora e, por isso, a fiscalização é tarefa fundamental para o funcionamento do sistema político nacional (GODOY; PIMENTA, 2010).
Quanto à autonomia dos estados, o IBAM (2009) argumenta:
Os estados possuem o que se chama de autonomia constitucional, isto é, o poder de se dar uma Constituição, de se auto-organizar […]. A autonomia estadual é protegida contra a intervenção federal. Assim, a União somente pode intervir nos Estados em casos específicos, enumerados no art. 34 do Texto Constitucional. Um desses casos – é conveniente salientar – é a não observância dos ‘princípios sensíveis’ ou ‘princípios constitucionais da União’, entre os quais está a autonomia municipal (art. 34, VII, c). São princípios considerados particularmente importantes para o correto funcionamento da forma republicana e representativa e do regime federativo, e, por isso, são observados compulsoriamente pelos Estados quando de sua organização. (IBAM, 2009, p. 10)
A relação entre os poderes Legislativo e Executivo é pautada por alguns princípios constitucionais que são as bases de sustentação para decisões dos gestores públicos. Segundo Meireles (2002), o princípio da legalidade representa uma garantia para os administradores, pois qualquer ato da administração pública somente terá validade se for respaldado em lei; enquanto o princípio da impessoalidade tem por objetivo fazer com que a Administração Pública atue na efetivação precisa do interesse público, por meio de um caráter eminentemente impessoal.
A moralidade, por sua vez, não está relacionada à moral comum, mas à moral jurídica, que é entendida como o conjunto de regras de conduta que são atribuídas ao agente público e a sua conduta interna; o princípio da Publicidade, por sua vez, é um dever atribuído à administração pública, que deve dar total transparência a todos os atos que praticar; e a eficiência não se limita à qualidade do serviço prestado pela administração pública direta e indireta, mas também aos serviços que possam ser operacionalizadas por terceiros (NASCIMENTO, 2010).
Sobre este assunto, Matias-Pereira (2007) defende que as decisões de governos não podem ser orientadas de forma circunstancial, pela pressão das necessidades e pelas mudanças de cenário. Diante dessa circunstância, é papel do Estado definir rumos que sejam capazes de suportar a pressão existente, para atender às necessidades coletivas.
Federal
O Brasil é uma República Federativa presidencialista, formada pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, em que o exercício do poder é atribuído a órgãos distintos e independentes, submetidos a um sistema de controle para garantir o cumprimento das leis e da Constituição (BRASIL, 2009). Além do mais, a União está dividida em três poderes, independentes e harmônicos entre si. São eles: o Legislativo, que elabora leis; o Executivo, que atua na execução de programas ou prestação de serviço público; e o Poder Judiciário, que soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o Estado (BRASIL, 2009).
Dessa maneira, como forma de hierarquizar os três sistemas abordados até aqui, pode-se dizer que eles estão organizados da seguinte maneira:
Figura 1 – Pirâmide hierárquica dos níveis de governo
Fonte: elaborado pelos autores (2018)
Dessa forma, é relevante mencionar algumas particularidades presentes nas atribuições do governo a nível federal. Uma delas é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que segundo o Ministério de Planejamento (2015), é o projeto que estabelece todas as metas e prioridades para o exercício financeiro do ano seguinte. Além disso, propõe a elaboração do orçamento, alinha possíveis alterações na legislação tributárias e orienta a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Desse modo, com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte,
em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano (BRASIL, 2015).
Outro instrumento de utilização do governo federal, que inclusive está previsto na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, é o Plano Plurianual (PPA), no qual é designado a organizar e viabilizar as ações públicas, com o propósito de cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para o período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabi- lizar as metas previstas (BRASIL, 2015).
Assim sendo, Swarbrooke (2000) apud Fernandes et al. (2010) argumenta que o Estado é o órgão responsável por direcionar e representar a popula- ção brasileira em sua totalidade, buscando atender às necessidades do seu povo, seja na área da educação, saúde, segurança, tal como está previsto na Constituição de 1988. Isto é, caberá a ele elaborar, regulamentar e desem- penhar políticas com o propósito de desenvolver de forma sustentável quais serão os vetores para o desenvolvimento do país (FERNANDES et al., 2010).
Indicadores na Gestão Pública
A utilização de indicadores tem sido muito útil para contribuir com o acompanhamento das atividades desempenhadas, sejam elas no setor público, ou mesmo no setor privado. Mediante técnicas adequadas, as informações podem proporcionar inferências acerca de como a gestão está focando em seu plano. Ou seja, quais serão as estratégias e ações empreendidas para governar para o povo e assim atender às necessidades do bem comum (COURA et al., 2017).
Dentro desse ponto de vista, existem vários métodos de se trabalhar os níveis de desempenho dos governantes. Mediante essa premissa, o próprio governo federal criou o Programa “GesPública” que é vinculado ao órgão do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (atual Ministério da Economia), que está direcionado a realizar a avaliação da gestão e praticar a melhoria contínua das organizações públicas (BRASIL, 2009).
Diante disso, pode-se classificar a “GesPública” como sendo:
O Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) que orienta as organizações na busca de transformações no âmbito da gestão e avalia o desempenho dessas organizações públicas. O MEGP é formado por oito critérios
que se dividem em quatro principais blocos, a saber: bloco I denotase a fase de planejamento constituído de 4 critérios: Liderança, Estratégia e Plano, Cidadãos e Sociedade; bloco II denota-se a fase de execução constituído de 2 critérios: Processos e Pessoas; bloco III denota-se a fase de controles constituído de 1 critério: Resultados; bloco IV denota-se a fase de inteligência da organização constituído de 1 critério: Informações e Conhecimento. (BRASIL, 2009, p. 29-30)
Por isso, o Ministério da Economia trata esses indicadores como sendo ferramentas úteis para a gestão pública, tanto para revelar a atual situação da política em si, como para produzir aporte que facilite o acompanhamento da sua evolução. Entretanto, a construção efetiva dos indicadores dá suporte para a tomada de decisão e não deve estar desprendido do que é a realidade das políticas públicas, pois existe uma série de fatores que precisam ser levados em consideração durante a construção e a sua utilização (BRASIL, 2012).
O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado. (FERREIRA; CASSIOLATO; GONZÁLES, 2009 apud LANGWINSKI, 2013, p. 24)
Portanto, administrar a partir de indicadores contribui para que as pessoas que estão envolvidas no processo pensem de forma estratégica, além de auxiliar os gestores públicos a manter a concentração para agir de maneira que busquem fazer sempre o melhor para a sociedade e de mostrarem aos governantes e órgãos fiscalizadores o que estão fazendo para traduzir em resultado os objetivos do projeto político em curso (FERREIRA; CASSIOLATO; GONZÁLES, 2009 apud LANGWINSKI, 2013 ).
Setor público e setor privado
Desde a instituição da nova gestão pública, surge o seguinte questionamento: o setor público deve atuar como o setor privado? Estudos de Alford e Greve (2017) revelam que, após anos da nova gestão pública, se visualiza que o setor público muda de forma orgânica com os acontecimentos
macros frente à sua sociedade. Os autores demonstram que as formas de gestão e performance do setor privado são distintas das necessidades do setor público devido ao fato de que o setor público deve achar a correta performance e resultados efetivos ao invés de focar na estratégia como no setor privado.
Reynaers e Van Der Wal (2017) orientam para a diferença existente entre o setor público e privado dentro da relação das PPPs – Parcerias Público Privadas. De acordo com a pesquisa feita pelos autores, os participantes das PPPs afirmam que o setor público possui um ambiente mais instável, objetivos vagos, muita burocracia e seus servidores são menos materialistas e há um compromisso organizacional fraco.
As relações com as PPPs possibilitam o acordo mútuo entre o ambiente público e o ambiente privado, sendo usados em vários países do mundo. As PPPs possibilitam trocas de informações e gestão de recursos e competências em áreas como: base setorial, relacionamento, econômica, elaboração de políticas e escopo (BOVAIRD, 2004).
Para Boyer (2016), há ecos entre os dois setores, mas as que são mais evidentes são a gestão do risco, alocação de recursos e consultoria empresarial. As PPPs servem como uma ferramenta para transferência de conhecimentos entre os setores públicos e privados, mas que ainda há algumas resistências, como a cultural no setor público com o objetivo de adquirir certas responsabilidades do setor privado, impossibilitando o mecanismo de aprendizado.
Pesquisa de Van Den Hurk e Siemiatycki (2018) revela que os gestores públicos têm optado crescentemente pelas PPPs com o objetivo de entregar obras públicas para a sociedade no prazo correto e dentro do orçamento estipulado. Isso acontece porque com a transferência de riscos para o setor privado possibilita-se o alcance da melhor infraestrutura. Contudo, não somente as áreas de infraestrutura podem ser beneficiadas com a expertise do setor privado no público. Para Tabrizi et al. (2017), a nova gestão pública dentro do setor da saúde possibilita a melhoria da performance quando há uma interação com o setor privado dentro das áreas de pessoal, recursos e métodos na prática de negócios.
Procedimentos metodológicos
Aqui serão discutidos os procedimentos metodológicos para a elaboração deste artigo, que teve como objetivo identificar tendências sobre o termo gestão pública na base de dados Web of Science nos anos 2014 a 2018.
Este estudo teve cunho descritivo, permitindo ao pesquisador analisar e descrever sem a interferência dos fatos, possibilitando a identificação de relações nas variáveis, como frequência e características, interpretando os fatos observados.
A delimitação da pesquisa foi atribuída pelo número de publicações feitas entre 2014 até agosto de 2018, com 1660 artigos. A estratégia foi utilizada para realizar uma análise de tendência de publicações dos últimos cinco anos de modo a avaliar o que a academia está propondo para a temática da Gestão Pública. Para a elaboração da rede semântica, é necessário realizar uma preparação dos dados brutos para a análise, partindo da formatação dos dados até a inserção no software computacional. Os passos realizados e os programas constam no Quadro 1.
Quadro 1 – Resumo da preparação da rede semântica
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Excel Save Each Row |
Preparação do texto para processamento |
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Automap |
Limpeza do texto |
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Delimitação para a exclusão de 1% de palavras menos utilizadas |
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Geração de bigramas e trigramas |
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Geração da rede semântica para análise |
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ORA |
Análise da rede semântica |
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Geração de inferências estatísticas de intermediação entre a rede |
Fonte: elaborado pelos autores
Após a etapa de limpeza feita com o software Automap, foram gerados bigramas e/ou trigramas, que são conjuntos de palavras que formam um sentido único. Posteriormente, foram escolhidos os dez bigramas/trigramas mais relevantes. Então, a análise de dados foi efetuada com o programa ORA, sendo que foi realizada a inferência estatística da centralidade de intermediação(betweenness centrality), para indicar os mais influentes a partir de suas respectivas distâncias em relação aos possíveis caminhos das redes sociais.
Kadushin (2012) explica que as redes sociais estão presentes no nosso cotidiano desde nossos antepassados através das relações de um indivíduo com outro, sendo que por meio destas conexões entre pessoas e/ou objetos estamos sempre conectados a alguma rede. Complementando, Newman (2003) pontua que a rede é um conjunto de itens, em que há nós, que também podem ser chamados de vértices. Também existem as arestas, a partir das quais pode-se identificar a centralidade e a conectividade dos nós. Esse método está sendo difundido em maior escala devido à disponibilidade de computadores para o rápido processamento de informações e a presença de grandes bancos de dados para análise.
Para De Nooy, Mrvar e Batagelj (2005), a intermediação de um vértice é a proporção da centralidade entre outros vértices na rede. Assim, podemos identificar como um intermediário de informações entre a rede, indicando que assuntos altamente valorosos são importantes intermediários entre a comunicação na rede semântica.
O cálculo da rede semântica de intermediação é feito a partir da seguinte fórmula:
Em que o identifica o total de caminhos mais curtos do nó t e é a quantidade dos menores caminhos que passam pelo nó . O valor vai de 0 (mínimo) até 1 (máximo). (FREEMAN, 1978).
Análise dos resultados
Aqui serão apresentadas as tendências de pesquisa científica sobre o termo Gestão Pública. Os termos da Tabela 1 estão segmentados em três partes, sendo: i) ranking; ii) tendências semânticas de 2014 a 2018; e iii) força da centralidade da rede (betweenness centrality). O inteiro teor da rede pode ser visualizado na Tabela 1.
Tabela 1 – Tendências semânticas 2014-2018
| Ranking | Tendências | Betweenness Centrality |
| 1 | public_administration | 0.061 |
| 2 | performance_management | 0.043 |
| 3 | npm_reform | 0.042 |
| 4 | decision_make | 0.041 |
| 5 | local_government | 0.039 |
| 6 | local_authority | 0.038 |
| 7 | private_sector | 0.037 |
| 8 | public_sector | 0.035 |
| 9 | develop_country | 0.030 |
| 10 | finding_indicate | 0.030 |
Fonte: elaborado pelos autores
Podemos visualizar, de acordo com as tendências dos últimos cinco anos, a relevância das reformas administrativas, principalmente as propostas para uma reforma da nova gestão pública, já que suas bases foram construídas nos anos 1980 para auxiliar o desempenho das organizações públicas, o que ofereceu uma nova visão do usuário/cidadão como um consumidor e o servidor público como o campo de atuação de gestores públicos. Por isso, fica evidente a impor- tância de cuidar deste capital humano. Também se destacaram os âmbitos de governo, como o governo local, as autoridades locais, o governo federal e os decisions makers na gestão pública, que estão atuando diretamente no governo. Também visualizamos outros elos, não menos importantes, como o setor público e privado. Tais setores devem agir para que a renda agregada na- cional seja sempre positiva, de modo que as famílias recebam salários e as empresas possam investir produtivamente a fim de manter um nível de renda e emprego, mantendo tanto as famílias quanto o setor público por meio do
pagamento dos tributos.
Além disso, um ponto a ser destacado é a tendência semântica de encontrar indicadores, pois eles são essenciais na Gestão Pública para identificar problemas e demonstrar o que pode ser melhorado de forma quantitativa ao
longo do tempo, auxiliando na tomada de decisões de novas políticas públicas ou de modo a complementar aquelas que já estão em andamento. Esta variável tem uma relação forte com o ranking 2, pois na gestão de desempenho os indicadores possibilitam atribuir dados relevantes para o desempenho das atividades públicas.
Figura 1 – Rede semântica completa
Fonte: software ORA
Em seu inteiro teor, a rede se expande para 77 conceitos semânticos. Devido ao tamanho, número e à impossibilidade de tratar todos os temas em um único artigo, foram delimitados os 10 mais fortes em centralidade na rede. Porém, como se pode visualizar, muitas áreas são correlatas, o que possibilita ter uma grande noção ao se observar as mais fortes.
Considerações finais
As bases científicas da Gestão Pública vêm se atualizando constantemente, o que possibilita novos modelos de abordagem com a sociedade. Os pesquisadores estão voltados principalmente a realizar pesquisas para a desburocratização do setor público, buscando o aumento da eficiência do poder público.
A partir da análise dos dados, pudemos visualizar que o setor público está adquirindo a forma de gestão do setor privado e, assim, proporcionando melhores serviços para o cidadão, tanto na forma do modelo de Nova Gestão Pública (NPM) quanto por meio das parcerias entre o setor público e privado. De forma a medir o serviço público prestado, também foi citado fortemente o uso de indicadores para mensurar este trabalho provido ao cidadão. Tal trabalho só pode ser bem realizado se houver uma descentralização e redes horizontais de confiança. Os tomadores de decisão, que são encontrados em nível regional e local, são muito importantes para garantir políticas públicas efetivas com uma boa gestão, principalmente para ofertar produtos e serviços dos quais os cidadãos daquela região tenham real necessidade.
Por último, devemos aqui incentivar a investigação científica destes termos mais destacados de forma a ampliar as discussões dos tópicos mais comentados mundialmente para que novas ideias e teorias sejam elaboradas para melhorar a temática da gestão pública que é tão importante para a sociedade em geral.
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CAPÍTULO 2
A ACCOUNTABILITY NA PRODUÇÃO CIENTÍFICA DISPONÍVEL NO CATÁLOGO DE TESES E DISSERTAÇÕES DA CAPES 2013-2017
THE ACCOUNTABILITY IN SCIENTIFIC PRODUCTION AVAILABLE IN THE 2013-2017 CAPES THESES AND DISSERTATIONS CATALOG
Artur Eugênio de Araújo Santos1 Ana Paula dos Santos Lemes2 Claudia Mara Mendes3
José Vinicius da Costa Filho4
Resumo
O artigo verifica a inserção dos estudos sobre accountability na pesquisa científica da pós-graduação stricto sensu brasileira, grande área de conhecimento das Ciências Sociais Aplicadas, a partir de teses e dissertações produzidas no período entre 2013 e 2017. A pesquisa foi desenvolvida através do levantamento e análise de dados extraídos do Catálogo de Teses e Dissertações da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Tomando por base os preceitos da estatística descritiva, o conjunto de dados estudados foi descrito e sumarizado em tabelas e gráficos. Dessa forma, foram utilizados métodos quantitativos que permitiram uma análise capaz de apontar a evolução da produção científica estudada, identificando a dispersão da pes- quisa por autores, por instituições, por ano de produção, por área de conhecimento, por região geográfica, por tipo de pós-graduação. Os resultados apontam um crescimento do interesse no estudo da temática, disseminado pelo território nacional e através de várias áreas de conhecimento, com maior enfoque na Administração, no Direito e na Administração Pública.
Palavras-chave: Accountability. Produção científica. Pós-graduação.
- Bacharel em Comunicação Social pela Universidade Federal de Alagoas e especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Mato
- Bacharel em Administração pelo UNIVAG e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Serviço Social pelo UNIVAG e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Cuiabano de Educação, mestre e doutor em Ciência Política pela Universidade Federal de
Abstract
The article verifies the insertion of the studies about accountability in Brazilian postgraduate scientific stricto sensu research, great area of knowledge of Applied Social Sciences, based on the analysis of theses and dissertations produced in the period between 2013 and 2017. The research was developed through the collection and analysis of data extracted from the Catalog of Thesis and Dissertations of the Coordination of Superior Level Staff Improvement (CAPES). Based on the precepts of descriptive statistics, the data set was described and summarized in tables and graphics. Thus, quantitative methods were used that allowed an analysis capable of pointing the evolution of the scientific production studied, identifying the dispersion of research by authors, by institutions, by year of production, by area of knowledge, by geographical region, by type of postgraduate studies. The results indicate a growing interest in the study of the theme, spread throughout the national territory and through several areas of knowledge, with a greater focus on Administration, Law and Public Administration.
Keywords: Accountability. Scientific production. Postgraduate studies.
Introdução
O termo accountability tem sido abordado cientificamente pelas grandes áreas do conhecimento distribuídas por diversas agendas de pesquisas existentes. Diante disso, a questão-problema principal que buscamos investigar nesta pesquisa foi: como está disseminada a pesquisa científica sobre accountability na pós-graduação brasileira na grande área das Ciências Sociais Aplicadas, no período de 2013 a 2017? Assim, este trabalho buscou compreender a inserção dos estudos sobre accountability na pesquisa científica da pós-graduação stricto sensu brasileira, na grande área de conhecimento das Ciências Sociais Aplicadas, a partir da análise de teses e dissertações que abordaram aspectos de estudos sobre accountability, produzidas no período de 2013 a 2017, e disponíveis no Catálogo de Teses e Dissertações da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Como objetivos específicos, buscamos identificar os autores e as instituições que mais produzem sobre o tema e analisar a dispersão da pesquisa por áreas de conhecimento, por ano de produção, por região
geográfica, por tipo de pós-graduação.
Tomando por base os preceitos da estatística descritiva, buscamos descrever e sumarizar o conjunto de dados estudados em tabelas e gráficos. Dessa forma, utilizamos métodos quantitativos que permitiram uma análise capaz de apontar a evolução da produção científica estudada, identificando a dispersão da pesquisa por autores, por instituições, por área de conhecimento, por região geográfica e por tipo de pós-graduação.
Optamos por não definir nenhuma hipótese inicial, principalmente pelo fato de empregarmos uma estratégia de exploração, em que o Catálogo de Teses e Dissertações da CAPES nos deu o suporte para construção de um quadro descritivo das categorias que giram em torno dos trabalhos científicos catalogados no referido banco de dados, entre os anos de 2013 e 2017, em relação à expressão “accountability”.
A escolha por estudar a produção científica relacionada ao conceito de accountability se deu pela importância do termo na atuação da gestão pública atual e na democracia brasileira. Além disso, entendemos que avaliar a produção científica, como de certa forma este trabalho se propõe, é uma atividade instigante que colabora não apenas para a compreensão e aperfeiçoamento da dinâmica dessa atividade complexa, mas também para a definição de políticas públicas e para a tomada de decisões na área analisada.
Além desta Introdução, este trabalho está dividido nas seguintes partes: A Accountability e seus aspectos principais; Metodologia; dados, resultados e discussão; Considerações Finais; e Referências.
A accountability e seus aspectos principais
O surgimento da palavra accountability, de origem inglesa, remonta ao século 18. Até os dias de hoje, não há consenso na tradução do termo em questão para o português. Debruçando-se exatamente sobre essa questão, Pinho e Sacramento (2009) afirmam:
Buscando o significado da palavra accountability em dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e como tem sido traduzido para o português, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo. (PINHO; SACRAMENTO, 2009, p. 1364)
Analisando um conjunto de diferentes visões do conceito de accountability, Oliveira (2012, p. 10) entende que se trata de um termo que exprime algo além do mero ato de prestação de contas, “uma vez que inclui a transparência da atuação do político (gestor), a responsabilidade pela eficiente gestão dos recursos públicos e pela eficácia das decisões, bem como a avaliação horizontal e vertical dos gestores”.
Pinho e Sacramento (2009) consideram tardio o surgimento desse termo na realidade brasileira:
Verifica-se, pois, que a ideia contida na palavra accountability traz implicitamente a responsabilização pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontidão para a prestação de contas, seja no âmbito público ou no privado. Constatou-se ainda quão antiga é essa palavra nesse idioma, pois desde 1794 ela consta no dicionário. Em outras palavras, se na realidade brasileira esse termo não tem existência no final do século XX, na realidade inglesa do final do século XVIII ele aparece. (PINHO; SACRAMENTO, 2009, p. 1347)
Destacando também o fato de não existir no idioma brasileiro um vocábulo que traduza completamente o termo em análise, Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013, p. 746) argumentam que o “termo accountability ganha força no Brasil no mesmo momento em que a democracia se torna princípio fundamental do sistema político, após a queda do regime militar”. Talvez por isso, inferem as autoras, se dê a constante ligação do termo a expressões como participação, controle social e democratização do Estado.
No contexto nacional, outro marco interessante para o estudo é a forma de ocorrência da palavra no documento oficial “Cadernos MARE da Reforma do Estado”, elaborado por Bresser Pereira (1997). Neste documento temos uma predefinição inserida no capítulo “Governabilidade: A Reforma Política”, demonstrando sua relevância para a reforma gerencial planejada para o Estado naquele momento. Vejamos uma das passagens:
Sem dúvida um objetivo intermediário fundamental em qualquer regime democrático é aumentar a ‘responsabilização’ (accountability) dos governantes. Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidadãos. Quanto mais clara for a responsabilidade do político perante os cidadãos, e a cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime. (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 49)
Bresser Pereira (1997) entende que são necessários mecanismos de responsabilização dos representantes eleitos, uma vez que se cria um acordo social ou contrato social. Por esse prisma, não se trata apenas de prestar contas, mas de promover uma autoavaliação do que foi realizado, de oferecer publicidade sobre o que se alcançou e de justificar aquilo em que se falhou.
Para Britto (2014, p. 55), “a accountability é considerada aspecto cen- tral da boa governança, porque esta requer claras definições de responsa- bilidade e compreensão do relacionamento entre os gestores dos recursos e a sociedade”.
Cabe destacar que o termo também se aplica na empresa privada, na qual também há a responsabilidade e a necessidade de prestar contas com transparência e objetividade, como afirma Nakagawa (1993):
Accountability é a obrigação de se prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação do poder. Nas gran- des empresas, onde é muito clara a separação entre propriedade e gerência, os acionistas representando, muitas vezes, interesses de inúmeros investidores, ele- gem os membros de seu conselho de administração, os quais, por sua vez, escolhem as pessoas, que efeti- vamente deverão gerir os negócios das empresas, for- mando-se, assim uma grande cadeia de accountabili- ty, que percorre toda a sua estrutura organizacional. (NAKAGAWA, 1993, p. 17)
Não obstante, a importância da accountability é tanto maior quanto a função é pública, ou seja, quando se trata do desempenho de cargos pagos pelo dinheiro dos cidadãos. Dessa forma, a accountability se apresenta como um importante pressuposto para possibilitar ao cidadão a avaliação e o controle da Administração Pública. De acordo com Donatti, Bonacim e Andrade (2013):
[…] a ênfase está no cidadão e nos resultados, exigindo-
-se do gestor público eficiência, transparência e, sobre- tudo, qualidade na prestação dos serviços públicos e no exercício das funções estatais e deve ser acompanhada de novos padrões de accountability no setor público, de modo a oferecer ao cidadão informações que pos- sibilitem a avaliação de desempenho do administrador público. (DONATTI; BONACIM; ANDRADE, 2013, p. 07)
Schedler (2004) nos traz uma explicação sobre accountability em uma perspectiva política, na qual ele delimita a existência desse termo com outras variáveis como enforcement e answerability. Os atores (políticos e funcionários públicos) envolvidos nessa linha de raciocínio são questionados
e devem justificar suas ações de forma a esclarecer ao principal5 (sociedade) sobre suas ações e seus resultados. Eles se sujeitam a sofrerem sanções. Por isso, devem agir de forma transparente e eficiente para não serem punidos por sua conduta.
Adelantemos su argumento central: En esencia, en el ámbito político, afirmamos que la noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement). (SCHEDLER, 2004, p. 11)
Schedler (2004) nos mostra, ainda, a existência de três elementos relacionados à accountability voltados para prestação de contas: informação, justificação e sanção. O autor entende que a informação do agente é obrigatória e a justificativa dos seus atos deve sempre buscar a finalidade pública. Caso essas variáveis não ocorram ou não satisfaçam a condição exigida pelo principal, os agentes acabam por sofrer as consequências disso.
Os dois primeiros elementos (informação e justificação) são relativos à answerability e o último (sanção) consta na esfera do enforcement. A answerability está relacionada à prática de responsabilidade. Assevera-se que a transparência do gestor público fortalece a sua gestão, tornando-a pública para a sociedade.
- O problema do principal–agente ou dilema da agência aborda os problemas de informação assimétrica e incompleta que podem emergir quando um principal contrata um De acordo com Barreto e Graeff (2011, p. 329), “o conflito de agência é um tipo de assimetria de informação na qual o proprietário (acionista) delega a um agente especializado (executivo) o poder de decisão sobre sua propriedade. No entanto, os interesses do gestor nem sempre estarão alinhados com os do proprietário, resultando em um conflito de agência ou conflito agente-principal”. No contexto público, podemos entender uma relação principal-agente como a que se estabelece entre os cidadãos (principal) e o governo (agente).
Figura 1 – Variáveis da accountability voltadas a prestação de contas
Fonte: adaptado de Schedler (2004)
As formas de accountability são tratadas no trabalho de Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013, p. 749), que abordam, dentre outras, as definições apresentadas por O’Donnel (1998) e sua classificação de accountability: vertical e horizontal.
Accountability vertical é aquela na qual os gestores públicos têm respon- sabilidade e dever de transparência e prestação de contas com a sociedade. A sociedade é a entidade principal da relação enquanto os responsáveis pelos recursos públicos são os agentes que dominam as informações relevantes com os gastos. Nota-se, com esse conceito, que há uma relação hierárquica entre os cidadãos e a sociedade em relação aos administradores públicos, estes últimos sendo subordinados ao povo.
Por sua vez, a accountability horizontal é aquela na qual a fiscalização ocorrerá não mais pela sociedade, mas por órgãos e entidades criadas para esta finalidade, como as agências reguladoras, os tribunais de con- tas, as controladorias e os conselhos sociais. Assim, para O´Donnell (1998), existem agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão,
de fato, dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a su- pervisão de rotina a sanções legais, ou até impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser quali- ficadas como delituosas.
O´Donnell (1998) esclarece, ainda, acerca de novas democracias que aten- dem aos atributos da poliarquia6, contudo, continuam a possuir debilidades originadas de fragilidade existente nos mecanismos de accountability horizon- tal. Logo, neste trabalho, o conceito de poliarquia é refinado justamente ao agragar a perspectiva horizontal ao sistema eficaz de accountability.
A fragilidade da accountability horizontal significa que os componentes liberais e republicanos de muitas novas poliarquias são frágeis. Essa afirmação nasce de minha crença em que as poliarquias são sínteses complexas de três correntes ou tradições históricas – democracia, liberalismo e republicanismo. Neste ponto me afasto das posições mais recentes, que tendem a ver as poliarquias como tensionadas entre apenas dois polos: liberalismo vs. democracia ou liberalismo vs. republicanismo. (O´DONNELL, 1998, p. 30)
Existem diversos outros debates teóricos acerca da accountability, contudo, não é o objetivo deste artigo se aprofundar nesse detalhamento. A despeito de, como já citado, não existir um consenso em relação ao significado de accountability, os resultados obtidos nos estudos de Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013) sugerem os principais elementos presentes no conceito da palavra: responsabilização; prestação de contas; transparência; sanções; controle político; responsabilidade; e responsividade.
O trabalho apresentando por Ceneviva (2006) demonstra um balanço crítico literário do termo, apontando as divergências doutrinárias encontradas entre os autores. Uma interessante abordagem destacada pelo autor defende que a accountability não deve ser entendida como um predicado dos sujeitos, mas sim como uma característica do sistema político que se impõe aos agentes públicos, sejam eles governantes ou burocratas. Nesse sentido, Ceneviva (2006,
- 13) entende que “accountability se refere ao arcabouço institucional e ao sistema político de um determinado país e não a sua cultura política”.
- Poliarquia é um termo formulado pelo cientista político norte-americano Robert O conceito procura basicamente estabelecer uma classificação de quão democrático os Estados são. O’Donnell (1998, p. 27) destaca os atributos institucionais da poliarquia, estabelecidos por Dahl: “1) Autoridades eleitas; 2) Eleições livres e justas; 3) Sufrágio inclusivo; 4) o direito de se candidatar aos cargos eletivos; 5) Liberdade de expressão; 6) Informação alternativa; e 7) Liberdade de associação”.
Assim como Pinho e Sacramento (2009, p. 1365), entendemos que o con- ceito de accountability está em construção no Brasil, “dentro dos parâmetros da democracia como valor universal, o que não é pouco para uma longa tradi- ção de autoritarismo”.
Metodologia, dados, resultados e discussão
A pesquisa, realizada entre os dias 13/09/2018 a 19/10/2018, foi desenvolvida através do levantamento e análise de dados extraídos do Catálogo de Teses e Dissertações da Capes7. Utilizamos os mecanismos de busca dessa base de dados com enfoque na expressão “accountability”. Essa primeira busca retornou 1.725 resultados.
Utilizamos como filtros complementares respectivamente: a definição da grande área do conhecimento das “Ciências Sociais Aplicadas”, obtendo 871 resultados; e a delimitação do lapso temporal entre os anos de 2013 e 2017, obtendo 652 resultados. A opção pela grande área das “Ciências Sociais Aplicadas”8 se deu por ela abranger áreas do conhecimento com maior probabilidade de estudo do conceito de accountability adotado neste artigo. Já a definição do período de 2013 a 2017 se justifica pela tentativa de estudar a produção mais recente ligada ao tema. Além disso, trabalhos anteriores ao exercício de 2013 estão excluídos da Plataforma Sucupira9, o que limitaria a coleta das informações.
Analisando os resultados obtidos após os filtros citados, notamos a presença de pesquisas que fugiam do objeto de nosso estudo. Muito disso se deu pelo fato de nossa busca na plataforma retornar como resultado
- http://catalogodeteses.capes.gov.br/catalogo-teses/#!/
- De acordo com a classificação apresentada no Catálogo de Teses e Dissertações da CAPES, a grande área das “Ciências Sociais Aplicadas” abrange as seguintes áreas de conhecimento: Administração; Administração de empresas; Administração de Recursos Humanos; Administração Pública; Arquitetura e Urbanismo; Biblioteconomia; Ciência da Informação; Ciências Contábeis; Comunicação; Crescimento, Flutuações e Planejamento Econômico; Demografia; Desenho Industrial; Direito; Direito Constitucional; Direito Processual Civil; Direito Público; Direitos Especiais; Economia; Economia Agrária; Economia dos Recursos Humanos; Economia Regional; Economias Agrárias e dos Recursos Naturais; Fundamentos do Planejamento Urbano e Regional; Fundamentos do Serviço Social; História Econômica; Museologia; Planejamento Urbano e Regional; Serviço Social; Tecnologia de Arquitetura e Urbanismo; Teoria da Comunicação; Teoria do Direito; Teoria Econômica;
- Ferramenta disponibilizada pela CAPES como base de referência do Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG), útil para coleta de informações e realização de análises e avaliações. Tal ferramenta se comunica com o Catálogo de Teses e Dissertações da
trabalhos com o termo accountability no resumo em inglês (abstract). Para eliminar esse problema, realizamos mais um filtro, só incluindo em nosso levantamento os trabalhos que apresentaram o termo accountability em pelo menos um dos seguintes tópicos: no título em português; no resumo em português; nas palavras-chave em português. Ao final dessa etapa, obtivemos 269 resultados. Optamos por fixar a filtragem neste ponto por entendermos que essa amostra é capaz de apresentar trabalhos cujo tema accountability possui relevância nos parâmetros estipulados.
Após a conclusão do levantamento, procedemos à análise dos dados, sumarizando-os em tabelas e gráficos, buscando caracterizá-los por área de conhecimento, por ano de produção, por autores e instituições, por tipo de pós-graduação, por região geográfica; verificando a frequência de aparecimento em cada uma delas. Nesse momento, produzimos as tabelas e os gráficos apresentados ao longo deste artigo.
A análise se inicia pela evolução dos trabalhos por ano de defesa, ilustrada na Figura 2. No ano de 2013, identificamos 32 trabalhos. Já em 2014, foram identificadas 53 pesquisas. Após uma queda em 2015 (46 ocorrências), percebe-se uma retomada do interesse dos pesquisadores sobre o tema nos dois anos seguintes: 59 trabalhos em 2016; e 79 trabalhos em 2017.
Figura 2 – Evolução dos trabalhos por ano
Fonte: dados da pesquisa
A produção se mostra, portanto, ininterrupta durante o período estu- dado, revelando um interesse crescente no assunto, tanto que o número de trabalhos em 2017 se revela maior que o dobro do número de trabalhos produzidos em 2013.
A Figura 3 ilustra a distribuição do trabalho por tipo de programa. Destaque para o Mestrado acadêmico, com 54% do total analisado, seguido do Mestrado profissionalizante, com 30%, e do Doutorado, com 16%.
Figura 3 – Distribuição de trabalhos por tipo de programa
Fonte: dados da pesquisa
Ao se estratificar por área de conhecimento, percebemos a seguinte configuração: 82 trabalhos produzidos na Administração; 56 no Direito; 50 na Administração Pública; 29 nas Ciências Contábeis; 23 na Comunicação; 13 no Planejamento Urbano e Rural; 10 na Economia; 3 no Serviço Social; 2 na Arquivologia; e 1 na Ciência da Informação. Agregando essas três últimas áreas de conhecimento citadas na categoria “Outros”, a Figura 4 expõe essa distribuição por área de conhecimento.
Figura 4 – Distribuição de trabalhos por área de conhecimento
Fonte: dados da pesquisa
Assim, percebe-se uma multiplicidade de áreas com interesse no assunto, apesar de que 69,88% de todo o material produzido está concentrado em apenas três áreas de conhecimento: Administração (com 30,48%), Direito (com 20,81%) e Administração Pública (com 18,58%).
Identificamos o total de 77 instituições que produziram trabalhos relacionados ao tema estudado. As instituições que mais produziram foram: Universidade de Brasília, Universidade de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas/SP, Universidade Federal da Bahia, Fundação Getúlio Vargas/RJ, Universidade do Estado de Santa Catarina, Universidade Federal de Santa Catarina, Fundação Universidade Federal de Sergipe, Centro Universitário Unihorizontes, Universidade Federal de Lavras e Universidade Federal do Rio de Janeiro.
A Tabela 1 apresenta o ranking com as 11 instituições mais produtivas.
Tabela 1 – Instituições mais produtivas
| Instituição | Trabalhos |
| Universidade de Brasília | 20 |
| Universidade de São Paulo | 18 |
| Fundação Getúlio Vargas/SP | 15 |
| Universidade Federal da Bahia | 14 |
| Fundação Getúlio Vargas/RJ | 13 |
| Universidade do Estado de Santa Catarina | 11 |
| Universidade Federal de Santa Catarina | 11 |
| Fundação Universidade Federal de Sergipe | 8 |
| Centro Universitário Unihorizontes | 7 |
| Universidade Federal de Lavras | 7 |
| Universidade Federal do Rio de Janeiro | 7 |
Fonte: dados da pesquisa
Foram identificados 229 orientadores, destacando-se Wendel Alex Castro Silva, com cinco orientações, e José Antônio Gomes de Pinho, com quatro orientações. A tabela 2 apresenta o ranking com os 10 orientadores mais produtivos. Não houve repetição de autoria de trabalho; ou seja, foram identificados 269 autores.
Tabela 2 – Orientadores mais produtivos
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Orientador |
Instituição |
Trabalhos |
| Wendel Alex Castro Silva | Centro Universitário Unihorizontes | 5 |
| José Antônio Gomes de Pinho | Universidade Federal da Bahia | 4 |
| Fabiano Maury Raupp | Univ. do Estado de Santa Catarina | 3 |
| José Levi Mello do Amaral Junior | Universidade de São Paulo (2) / Centro Universitário de Brasília (1) | 3 |
| José Roberto Pereira | Universidade Federal de Lavras | 3 |
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Orientador |
Instituição |
Trabalhos |
| Josenildo Luiz Guerra | Fundação Univ. Federal de Sergipe | 3 |
| Marco Antônio Carvalho Teixeira | Fundação Getúlio Vargas/SP | 3 |
| Maria Rita Garcia Loureiro Durand | Fundação Getúlio Vargas/SP | 3 |
| Paula Chies Schommer | Univ. do Estado de Santa Catarina | 3 |
| Robert Gregory Michener | Fundação Getúlio Vargas/RJ | 3 |
Fonte: dados da pesquisa
Em relação à dispersão da produção dos trabalhos pelas regiões do país, verificamos a seguinte conjuntura: três trabalhos produzidos na região Norte; 33 trabalhos no Centro-Oeste; 48 trabalhos no Nordeste; 57 trabalhos no Sul; e 128 trabalhos no Sudeste. A Figura 5 ilustra essa distribuição.
Figura 5 – Procedência geográfica
Fonte: dados da pesquisa
Os três trabalhos da Região Norte representam 1,11% da produção analisada e foram distribuídos em apenas dois estados: Amazonas e Rondônia. Os 33 trabalhos do Centro-Oeste representam 12,26% do total e foram produzidos nos estados de Goiás e de Mato Grosso do Sul, além do Distrito Federal.
Os trabalhos das regiões Nordeste, Sul e Sudeste representam, respectivamente, 17,84%, 21,18% e 47,58% do total analisado, tendo pelo menos uma produção em cada um dos estados que compõem essas regiões.
Percebe-se um destaque da Região Sudeste do país, concentrando quase a metade de toda a produção estudada, e uma produção em um patamar muito pequeno no Norte do país. Contudo, com a produção espalhada por 21 Unidades da Federação, e por todas as regiões do país, é possível aferir que o interesse sobre o tema está disseminado pelo território nacional.
Para finalizar, cabe salientar que os resultados destacados neste tópico se referem a trabalhos que utilizam o conceito de accountability em suas mais variadas acepções, dentre as quais, aquelas destacadas no tópico “A accountability e seus aspectos principais”.
Considerações finais
Pelos resultados relatados, acredita-se que este trabalho contribuiu com os pesquisadores da área, ao apresentar um panorama sobre como os estudos relacionados à accountability estão disseminados na pesquisa científica da pós- graduação stricto sensu brasileira, grande área de conhecimento das Ciências Sociais Aplicadas.
Mais uma vez, destacamos que, pela metodologia adotada, a amostra analisada nessa pesquisa buscou englobar trabalhos cujo tema accountability possui relevância expressiva, ainda que em alguns deles tal tema não seja o debate principal do estudo.
Voltando aos resultados, o estudo apresentado neste artigo revela que o interesse sobre o tema accountability na pesquisa científica da pós-graduação brasileira, na grande área das Ciências Sociais Aplicadas, vem crescendo ao longo dos anos, estando disseminado em variadas áreas de conhecimento, com maior enfoque na Administração, no Direito e na Administração Pública.
Ademais, demonstrou-se que o interesse no tema está espalhado pelo território nacional, com trabalhos produzidos em todas as regiões do país, com destaque para a Região Sudeste que concentra quase a metade de toda a produção analisada. Esse crescente e disseminado interesse no tema parece colaborar com a ideia de que o conceito de accountability está em construção no Brasil, opinião defendida por teóricos como Pinho e Sacramento (2009).
As breves análises e reflexões dos resultados apresentadas neste artigo certamente não esgotam as possibilidades de total exploração deste estudo.
Como agenda futura, sugere-se analisar os diversos assuntos tratados nas teses e dissertações (através, por exemplo, da análise de títulos, resumos e palavras-chave), buscando entender quais temas estão mais relacionados com a abordagem da accountability na pesquisa científica da pós-graduação nacional.
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PRÁTICAS DE
GESTÃO PÚBLICA
CAPÍTULO 3
GESTÃO DE RECURSOS DO ICMS ECOLÓGICO EM MUNICÍPIOS PRIORITÁRIOS DO BIOMA
AMAZÔNICO NO NOROESTE DE MATO GROSSO
ICMS ECOLOGICAL TAX RESOURCE MANAGEMENT IN PRIORITY MUNICIPALITIES IN THE AMAZON BIOME IN THE NORTHWEST OF MATO GROSSO
Emerson de Oliveira Jesus1 João Manoel de Souza Perez2 Júlio Cesar Pacheco Lobato3 Maritsa Missae Sonohata4 Felipe de Almeida Malvezzi5
Resumo
O presente trabalho tem como objetivo apresentar informações obtidas sobre o ICMS ecológico nos municípios de Aripuanã, Colzina, Cotriguaçu, Juara e Juína, localizados na macrorregião Noroeste do estado do Mato Grosso, e avaliar o uso dos recursos pelos governos municipais. Os municípios selecionados recebem repasse de ICMS do Estado do Mato Grosso. Tais recursos são provenientes da existência de áreas protegidas dentro dos seus limites territoriais de cada um dos municípios. Para a realização da pesquisa, foram contatados órgãos das administrações Municipais e Estadual envolvidas com recolhimento, definição de critérios de repasse e uso dos recursos. A metodologia foi composta por revisão de literatura sobre o tema, aplica- ção de pesquisa junto a órgãos do Estado e dos Municípios por meio de roteiro com questões relacionadas ao tema e, por fim, a sistematização e análise das informações obtidas. Os resultados demonstram que o ICMS ecológico, em matéria tributária, é um critério que compõe o cálculo do Índice de Participação dos Municípios e que,
- Bacharel em Administração pela Universidade Paulista-UNIP, técnico em Agropecuária pela Escola Média de Agropecuária Regional da CEPLAC-EMARC/RO, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal Educação Ciência e Tecnologia de Mato Grosso IFMT-Campus Varzea
- Bacharel em Agronomia pela Universidade Federal de Mato Grosso, especialista em Gestão Pública pelo IFMT.
- Tecnólogo em Gestão Ambiental, especialista em Gestão Pública pelo IFMT.
- Bacharela em Engenheira Florestal pela UFMT, especialista em Gestão Pública pelo IFM
- Bacharel em Administração pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, mestre em Administração pela Universidade Federal de Lavras, professor de Administração do
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por se tratar de recursos não vinculados e não separados do repasse total do ICMS, gera problemas nas administrações municipais quanto à sua identificação e uso em ações e projetos voltados à promoção do meio ambiente.
Palavras-chave: ICMS ecológico. Impostos. Áreas Protegidas. Tributos.
Abstract
This paper systematize information on ecological tax revenue-share (ICMS Ecológico) in the municipalities of Aripuanã, Colzina, Cotriguaçu, Juara and Juína, Northwest macro- region of the State of Mato Grosso. These municipalities earn this type of tax revenue from the state of Mato Grosso, based on the existence of protected areas within their territorial limits. The research methodology consist of literature review, structured questionnaire applied to state and municipal bodies and systematization and analysis of the information obtained. The subjects are Municipal and State agencies involved in collection, transfer criteria definition and resources application definition. The study demonstrates that, from a tributary point of view, the ecological ICMS is one of the criteria used to calculate the municipality tax revenue share index, but the resources are not distingueshed from the total transfer of ICMS from State do Municipality, neither its application is bound to environment protection and conservation actions.
Keywords: Ecological ICMS. Taxes. Protected Areas. Tax revenue.
Introdução
Devido à extensão territorial do Brasil e o processo que ainda está em andamento da ocupação de áreas de florestas nativas no país, a cultura de ocupação do território natural é feita mediante práticas de degradação e desmatamento a fim de desenvolver, nas áreas ocupadas, culturas agrícolas não adaptadas a estes novos contextos. A expansão da grilagem, da bovino- cultura e da cultura da soja no Brasil são exemplos de ocupações territoriais altamente degradantes e que geram prejuízos incalculáveis do ponto de vista da biodiversidade local. Esses exemplos demonstram o extermínio de milha- res de espécies para o cultivo ou criação de uma única espécie, com base em sistema de monocultura.
Esse pensamento ainda está muito associado à ideia de desenvolvimento nacional, pois considera-se que é preciso desmatar e exterminar a diversidade biológica para que seja possível o desenvolvimento econômico da nação. Os custos associados a esse modelo estão sendo cada vez mais evidenciados e contabilizados pelas sociedades e governos. A proliferação de áreas prote- gidas no Brasil nas últimas três décadas é um sinal de que o pensamento conservador de desenvolvimento está se transformando.
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Entretanto, a criação das unidades de conservação ainda é identificada pelos poderes locais como um atraso e uma barreira para o progresso econômico. Nesse sentido, é comum se observar alegações de que esses maciços florestais só trazem atrasos ao crescimento e impedem a expansão das atividades que geram riquezas e renda para a região.
Com o aumento da degradação ambiental e a preocupação da sociedade atual com as futuras gerações, medidas ainda incipientes estão sendo tomadas para mitigar os efeitos nocivos da proliferação da espécie humana no planeta. Assim, cada vez mais, o uso sustentável e a busca pela preservação ambiental ganham espaço na agenda pública e privada.
Em grande medida, tais ações são decorrentes de consumidores e eleitores cada vez mais sensibilizados e conscientes com a temática ambiental. As pressões decorrentes da cobrança desses atores sociais junto às empresas e o governo impõem ao Estado repensar sua forma de atuação e o seu compromisso com a temática.
A responsabilidade ambiental também está presente no ambiente corporativo, e tem como resultado práticas que visam à redução de impactos ambientais no setor público e privado. Tais práticas integram medidas compensatórias, resultantes do aumento da preocupação da sociedade quanto à preservação do meio ambiente. Essa preocupação está claramente expressa na Constituição da República Federativa do Brasil, em seu Capítulo VI, que trata do meio ambiente. A carta magna expressa que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL, 1988)
O fomento das unidades de conservação, principalmente após a Lei 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, está alinhada com a busca pela sociedade em propor soluções para mitigar o avanço das ações nocivas da espécie humana, principalmente em regiões sensíveis do ponto de vista biológico e ecossistêmico. A conservação e preservação de ilhas de biodiversidade visam à manutenção do patrimônio biológico global, que é fun- damental para a sobrevivência da própria espécie humana no planeta.
Tanto a criação das unidades de conservação como o surgimento de me- canismos que visam garantir benefícios aos agentes que contribuem com a qualidade do meio ambiente, estão estritamente ligados às referidas normas.
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São exemplos de medidas promovidas pelo Estado visando à redução de danos ambientais os mecanismos e incentivos fiscais criados com o objetivo de esti- mular práticas que visem a qualidade do meio ambiente.
Nos últimos anos, em diferentes regiões do país, foram criados mecanismos de repasse dos estados para os municípios que possuam áreas protegidas de relevante interesse ambiental e coletivo, que visem proporcionar a manutenção de ecossistemas naturais e a promoção de qualidade de vida das pessoas que se relacionam direta ou indiretamente com essas áreas. O chamado ICMS ecológico cumpre essa função e se constitui em um mecanismo fiscal de promoção do meio ambiente.
De forma geral, esse mecanismo destina parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, recolhido pelos estados, aos municípios que possuem áreas protegias dentro de sua unidade geográfica. O ICMS ecológico surgiu como forma de compensar financeiramente os municípios que possuem restrições de uso do solo de seus territórios. Tais restrições devem estar associadas às Áreas Indígenas e Unidades de Conservação, bem como dizem respeito à necessidade da estruturação de instrumentos alternativos de políticas públicas para a conservação ambiental.
O presente trabalho apresenta o funcionamento do mecanismo fiscal deno- minado ICMS ecológico nos municípios de Aripuanã, Colniza, Cotriguaçu, Juara e Juína, localizados na macrorregião Noroeste do estado do Mato Grosso. Para atin- gir este objetivo, será necessário compreender os dados dos repasses de parcela do ICMS arrecadado pelo Mato Grosso aos referidos municípios e verificar se a opera- cionalização do ICMS ecológico contribui para a promoção de um ambiente eco- logicamente equilibrado, conforme texto do Capítulo VI da Constituição Federal.
Metodologia
A fim de atingir os objetivos da presente pesquisa, a metodologia desenvolvida foi pautada na teoria fundamentada nos dados composta pelas seguintes etapas: coleta de dados empíricos, procedimentos de análise de dados, formação e desenvolvimento do conceito e modificação e integração do conceito (CASSIANI, et al. 1996, p. 78).
As fontes de dados utilizadas foram documentos e informações públicas e oficiais divulgadas e fornecidas pelas Secretarias do Meio Ambiente e Secretaria da Fazenda do estado do Mato Grosso. Também houve coleta de informações junto às prefeituras dos municípios que integram o objeto da pesquisa, mas até a finalização do presente trabalho, somente três administrações municipais
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retornaram com informações relacionadas à temática do trabalho, o que limitou a representatividade dessa fonte de informações na análise do trabalho. A metodologia desenvolvida estabeleceu metas visando atingir os objetivos gerais e específicos da pesquisa. Tais metas não foram exaustivas e cristalizadas, e se adaptaram ao contexto da pesquisa e ao surgimento de informações relevantes, não previstas inicialmente, mas que impactaram no rumo do trabalho e na compreensão acerca do mecanismo fiscal do ICMS ecológico nos
municípios analisados.
Na sequência, são apresentadas as metas estipuladas para o desenvolvimento da pesquisa.
- Revisão bibliográfica sobre ICMS ecológico e seu suporte normativo. Visando atingir o objetivo geral do trabalho, ou seja, compreender a origem e funcionamento do ICMS ecológico enquanto política pública capaz de incentivar a promoção do meio ambiente, as fontes de informações consultadas nessa fase foram compostas por trabalhos e publicações acadêmicas, livros sobre o tema e materiais relacionados ao marco jurídico do ICMS ecológico.
- Pesquisa em documentos e publicações oficiais sobre o ICMS ecológico repassados aos municípios foco da pesquisa. O acesso e a análise de informações qualitativas e quantitativas provenientes de documentos oficiais de órgãos do poder executivo em âmbito estadual e municipal, bem como publicações de organizações da sociedade civil contribuíram para identificar o montante de recursos repassados aos municípios e as possíveis ações dos municípios na promoção do meio
- Solicitação de informação aos municípios de abrangência desta pesquisa. Com intuito de levantar informações sobre a utilização do ICMS ecológico, foram direcionadas as seguintes perguntas por meio dos portais de Transparência e Informação destas Prefeituras, visando obter dados para a compreensão do destino dos recursos repassados e provenientes do ICMS ecológico: i) O Município/Gestor tem conhecimento a cerca do recebimento de ICMS ecológico? ii) Qual foi a estimativa de valores de ICMS ecológicos que a Prefeitura deste Município declara ter recebidos nos anos de 2016, 2017, 2018? iii) Quais são as áreas de investimento do ICMS ecológico? iv) O Conselho municipal de Meio Ambiente participa da discussão e aplicação dos recurso recebidos do ICMS ecológico? v) Cite as ações/Projetos realizados com os recursos do ICMS-Ecológico nos anos de 2016, 2017 e
- Análises com base no material coletado durante a pesquisa permitiram a com- preensão sobre a definição, o funcionamento e a relevância do ICMS ecológi- co, bem como dos recursos aplicados nos municípios que foram objeto desta Foram realizadas análises das informações obtidas, visando identificar padrões e pontos que impedem a política do ICMS de atingir o objetivo de pro- mover ações voltadas à garantia da conservação do meio ambiente.
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As quatro metas descritas visam atingir os objetivos definidos pela pesquisa, assim como apresentar informações para o avanço da discussão sobre o funcionamento e relevância dos recursos repassados pelos estados aos municípios por intermédio do ICMS ecológico.
Referencial teórico
A aplicação do ICMS ecológico materializa o princípio presente no direito ambiental brasileiro chamado de provedor-recebedor. O referido princípio visa beneficiar, através de incentivos econômico-financeiros, agentes provedores de um ambiente equilibrado e sustentável. (REIS, 2011, p. 108)
A aplicação desse princípio através do ICMS ecológico desmistifica a ideia de que áreas protegidas atrasam o desenvolvimento econômico da região. Pelo contrário, esse mecanismo gera, em muitos municípios brasileiros e de Mato Grosso, percentuais consideráveis do orçamento municipal. (SEMA-MT, 2015)
O ICMS ecológico, em geral, operacionaliza o cumprimento de Leis Complementares Estaduais que disciplinam a utilização de seus critérios, a exemplo do que ocorre em estados como Paraná, São Paulo, Minas Gerais, Rondônia e Rio Grande do Sul. Para evidenciar o funcionamento do ICMS ecológico em cada estado, Loreiro (2008) apresenta os critérios utilizados pelas leis de ICMS ecológico no ano de 2008. O autor apresenta que, dos 13 estados que na época haviam implementado a política do ICMS ecológico, apenas seis adotavam em suas leis critérios diferentes que o da promoção da biodiversidade O estado de Mato Grosso foi o sexto estado brasileiro a implementar o ICMS ecológico e, a exemplo de Mato Grosso do Sul, está fazendo a implementação de forma gradual. A conquista, consolidação e implantação do ICMS ecológico no Estado de Mato Grosso, se deu pela atuação de várias instituições, especialmente pela persistente ação do deputado estadual Gilney Viana, que capitaneando a ação pela sua aprovação, viu aprovada a Lei Complementar nº. 73/2000 (CUIABÁ, 2000). A Constituição Federal (BRASIL, 1988) prevê, em seu artigo 158, que ¼ (um quarto) dos recursos financeiros arrecadados através da cobrança do ICMS deve ser destinado aos municípios, ficando para os estados os outros ¾ (três quartos). No estado de Mato Grosso, através da Lei Complementar nº 073/2000 (CUIABÁ, 2000), foi instituído o ICMS ecológico, posteriormente regulamentado através do Decreto Estadual nº 2.758/2001 (CUIABÁ, 2001). A política pública foi implementada a partir do ano fiscal de 2002, segundo critério quantitativo. A Lei Complementar nº 073/2000, incluiu nos critérios de cálculo para compo- sição dos Índices de Participação dos Municípios no ICMS, dois critérios ambientais:
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critério Unidades de Conservação/ Territórios Indígenas (UC/TI), pelo qual são distribuídos 5% do ICMS pertencente aos municípios, a partir do primeiro ano de vigência (2002); critério Saneamento Ambiental, pelo qual serão distribuídos 2% do ICMS pertencente aos municípios, a partir do terceiro exercício de sua vigência (2004).
Em 20 de janeiro de 2004, os critérios de cálculo para composição dos Índices de Participação dos Municípios no ICMS sofreram modificações através da Lei Complementar nº 157/2004. O artigo 2º da referida Lei redistribuiu valores, extinguiu e criou critérios de cálculo para composição dos Índices de Participação dos Municípios no ICMS. Nessas alterações, o ICMS ecológico sofreu uma modificação, sendo extinto o critério Saneamento Ambiental e mantido o percentual de 5% para o critério Unidades de Conservação/ Territórios Indígenas – UC/TI.
Em 05 de maio de 2010, a SEMA editou a Instrução Normativa Nº. 001/2010, regulando procedimentos administrativos para organização do Cadastro Estadual de Unidades de Conservação e Terras Indígenas, a operacionalização dos cálculos e gestão do Programa do ICMS ecológico.
Conforme descreve Fernando Scaff e Lise Tupiassu (2005, p. 724), o ICMS tende a agir como incentivo à preservação,
Tal incentivo representa um forte instrumento econômico extrafiscal com vista à consecução de uma finalidade constitucional de preservação, promo- vendo justiça fiscal, e influenciando na ação voluntária dos municípios que bus- cam um aumento de receita, na busca de uma melhor qualidade de vida para suas populações. Ressaltando, no entanto que este mecanismo não significa a criação de uma nova modalidade tributária, conforme reforça Lise Tupiassu.
Um dos pontos chave da política é, portanto, a não criação de novo tributo, não subsistindo qualquer ônus financeiro para o Estado ou aumento da carga tributária dos contribuintes. Trata-se, unicamente, da ação de critérios ambientalmente relevantes para a repartição das receitas normalmente obtidas. (TUPIASSU, 2006, p. 197-198)
Segundo dados da SEMA-MT (2018), Mato Grosso possui hoje em seu território 23 Unidades de Conservação Federais, 45 Unidades de Conservação Estaduais, 30 Unidades de Conservação Municipais. As UC Federais ocupam 2.028.557,85 hectares, as Estaduais, 2.869.519,40 hectares e Municipais 515.438,07 hectares de áreas protegidas nos três biomas, Amazônia, Cerrado e Pantanal. Em relação às UC Municipais, atualmente no território mato-grossense
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existem 30 Unidades de Conservação Municipais sob a responsabilidade das secretarias municipais, das quais 16 são de Uso Sustentável (US), sendo todas Áreas de Proteção Ambiental (APA) e 14 unidades de conservação de Proteção Integral (PI), sendo 12 Parques Naturais Municipais (PARNMu), um Monumento Natural (MoNa) e uma Estação Ecológica (Esec).
Nesse sentido, o ICMS ecológico também pode ser uma forma de priorizar aqueles municípios que possui em seus territórios grandes porções de áreas protegias e menor índice desenvolvimento econômico e, portanto, com menor participação na composição do ICMS “normal” e que consequentemente recebem percentual menor da partilha. Reforçando esse aspecto, Scaff e Tupiassu (2005) escreveram:
[…] no raciocínio da repartição de receitas do ICMS, verificamos que os municípios que se dedicam ao desenvolvimento econômico em detrimento da preservação ambiental são aquilatados com maior quantidade de repasses financeiros, pois têm mais possibilidade de gerar receitas em função da circulação de mercadorias. Por outro lado, aqueles que arcam com a responsabilidade de preservar o bem natural, trazendo externalidades positivas que beneficiam a todos, têm restrições em sua capacidade de desenvolvimento econômico e, consequentemente, recebem menos repasses financeiros por contarem com uma menor circulação de mercadorias e serviços. (SCAFF; TUPIASSU, 2005, p. 735)
Tanto o crescimento econômico quanto a proteção ambiental enfrentam diversos obstáculos e disparidades. Segundo Gomes (2012), tais disparidades são produzidas pelo que já nos referimos anteriormente como sendo o modelo conservador de desenvolvimento econômico, explicitando a existência de um modelo dicotômico que contrapõe o desenvolvimento econômico ao desenvolvimento ambiental.
Entretanto, para a autora, o ICMS ecológico é um instrumento que possibilita a relação benéfica entre essas duas dimensões do desenvolvimento. Essa afirmação pode também ser encontrada em Reis (2011). O autor demonstra, em sua dissertação, que as tensões entre o desenvolvimento econômico e ambiental geram soluções híbridas que, se colocadas em funcionamento, podem contribuir para o desenvolvimento local e nacional.
Tais tensões são fundantes para o surgimento do que compreendemos como ICMS ecológico e permanecem enraizadas tanto de um lado como de outro,
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tanto na defesa como no ataque da política pública. Segundo Botelho (2007), o instrumento fiscal do ICMS ecológico não contribui como compensação pelas perdas que os municípios assumem ao terem em seu território áreas protegidas.
A análise dos resultados demonstra que os municí- pios com unidades de conservação não estão sendo compensados pelo não uso de determinadas áreas, pois, quando os repasses são equiparados com os ad- vindos de atividades agrossilvipastoris (…), apresenta resultado inferior a esses repasses, não sendo pos- sível atingir o principal objetivo do ICMS ecológico. (BOTELHO, 2007, p. 94)
A divergência de conclusões nos trabalhos acadêmicos citados demonstra a complexidade do tema, ao mesmo tempo em que apresenta uma grande oportunidade para o desenvolvimento de pesquisas que produzam conhecimento a partir das controvérsias geradas. Para Reis (2009),
A história da ciência é marcada por controvérsias intelectuais e conflitos sociais entre grupos de cientistas. Cada um dos grupos tenta produzir argumentos que aumentem a credibilidade da sua própria teoria e diminuam a credibilidade da teoria dos seus oponentes. Procuram, assim, as mais pequenas evidências que possam contrariar as hipóteses das quais discordam. Mas é no meio destas controvérsias científicas – internas e restritas à comunidade científica – que emerge o conhecimento organizado característico da ciência (REIS, 2009, p. 14)
Segundo o autor, é nessa fissura provocada pela tensão da ciência consigo mesma que novos conhecimentos são gerados. A produção de conhecimento proposta nesse projeto segue aquilo que Reis (2009) cha- ma de discussão. Para ele, a discussão difere-se da controvérsia porque assume para si a necessidade de divulgação do conhecimento produzido (REIS, 2009, p. 14).
Portanto, a relação entre o conhecimento teórico e o seu enraizamento nas práticas quotidianas serão fundamentais na compreensão de como as prefeituras se munem dos meios e mecanismos criados e utilizados para a gestão dos recursos públicos, que são provenientes do ICMS ecológico no estado do Mato Grosso.
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Resultados e discussão
A região Noroeste do estado de Mato Grosso é formada pelos municípios de Aripuanã, Brasnorte, Castanheira, Colniza, Cotriguaçu, Juara, Juína, Juruena, Novo Horizonte do Norte, Porto dos Gaúchos, Rondolândia e Tabaporã (IMEA, 2017). A região é também conhecida por concentrar uma enorme porção de áreas protegidas de domínio da União e do Estado. Essas unidades de conservação são responsáveis por abrigar importantes áreas compostas por vasta diversidade de povos tradicionais, grande diversidade biológica, com diferentes áreas de vegetação, que incluem florestas densas, campinaranas e cerrados. Os ecossistemas da região são ricos, frágeis e pouco estudados.
A partir do ano de 2001, diversos projetos e programas de governos têm atuado no fortalecimento de alternativas de geração de renda pautadas na manutenção da floresta em pé, proteção das principais bacias hidrográficas e no incentivo a agricultura familiar, com formação de sistemas agroflorestais e recuperação de áreas degradadas. Há alguns exemplos de ações executadas em prol das populações tradicionais. Um deles é o Projeto Pacto das Águas, patrocinado pela Petrobras e desenvolvido pela Associação Pacto das Águas
– elaboração e desenvolvimento de projetos socioambientais. O projeto visa promover o uso sustentável da sociobiodiversidade, com povos indígenas e comunidades tradicionais das Terras Indígenas Japuíra e Escondido e da Resex Guariba Roosevelt, enquanto estratégia de emissões evitadas para mitigação do aquecimento global e das mudanças climáticas pela conservação da floresta em pé no Noroeste de Mato Grosso6.
Assim sendo, vê-se que essas estratégias são fundamentais para o desenvolvimento sustentável da região e para promover alternativas viáveis ao desmatamento, que é particularmente alto na região. Tais índices de desmatamento são provocados principalmente pela extração ilegal de madeira, supressão florestal para instalação de grandes empreendimentos agropecuários e pela expansão do agronegócio na região.
Todos esses fatores levaram o governo federal a estabelecer em 2017 uma série de ações para prevenir, monitorar e controlar o desmatamento ilegal no bioma Amazônia. Dentre as ações, está a Lista de Municípios Prioritários, que recebe esse nome porque nesses municípios serão priorizadas as medidas de integração e aperfeiçoamento das ações de monitoramento e controle de
- Mais informações sobre a organização e suas atividades podem ser obtidas no site: https:// pactodasaguas.org.br/
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órgãos federais, o ordenamento fundiário e territorial e o incentivo a atividades econômicas ambientalmente sustentáveis. (MMA, 2017)
A partir do momento em que o município integra essa lista, a região passa a ser acompanhada e recebe apoio do governo federal na implantação e reforço de ações para reduzir as taxas de desmatamento, buscando também a transição para uma economia de base sustentável. Da porção de 13 de municípios que fazem parte da região Noroeste de Mato Grosso, quatro entraram pela portaria de n° 18/2008 (Aripuanã, Colniza, Cotriguaçu, Juína) e um pela portaria de n° 102/2009 (Juara), ambas do Ministério do Meio Ambiente – MMA.
Os cinco municípios integrantes da lista se beneficiam de repasses provenientes do ICMS ecológico, tendo em vista a existência de unidades de conservação e terras indígenas em seu território. Na sequência, serão apresentadas a definição de ICMS ecológico com base em considerações da Secretaria de Fazenda do Mato Grosso, a importância e o funcionamento do
ICMS ecológico nos municípios de Aripuanã, Colniza, Cotriguaçu, Juara e Juína.
O conceito de ICMS ecológico
A Secretaria da Fazenda do Estado do Mato Grosso trouxe considerações importantes a respeito do enquadramento conceitual do termo ICMS ecológico.
O chamado ICMS ecológico se configura do ponto de vista tributário como um critério que compõe, em conjunto com outros cinco, o cálculo do Índice de Participação dos Municípios no repasse do ICMS. Em outras palavras, o ICMS repassado aos municípios é fruto de cinco critérios que integram a fórmula do IPM de Mato Grosso.
Os critérios que compõem o IPM estão listados no artigo 2º da Lei Complementar nº 157/2004, que traz o seguinte texto:
Art. 2º Os Índices de Participação dos Municípios no produto da arrecadação do ICMS serão apurados com observância dos critérios abaixo relacionados:
- – valor adicionado: 75% (setenta e cinco por cento) com base na relação percentual entre o valor adicionado ocorrido em cada Município e o valor total do Estado, calculados mediante a aplicação da média dos índices apurados nos dois anos civis imediatamente anteriores ao da apuração;
- – receita tributária própria: 4% (quatro por cento) com base na relação percentual entre o valor da receita tributária própria do Município e a soma da receita
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tributária própria de todos os Municípios do Estado, realizadas no ano anterior ao da apuração, fornecidas pelo Tribunal de Contas do Estado;
- – população: 4% (quatro por cento) com base na relação percentual entre a população residente em cada Município e a população total do Estado, medida segundo dados fornecidos pelo instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE;
- – área: 1 % (um por cento) com base na relação percentual entre a área do Município e a área do Estado, apurada pela Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral, com base na divisão político- administrativa do Estado;
- – coeficiente social: 11% (onze por cento) correspondente à divisão deste percentual pela soma do inverso do IDH de todos os Municípios existentes no Estado de Mato Grosso em 31 de dezembro do ano anterior ao da apuração, multiplicado pelo inverso do IDH de cada Município;
- – unidade de conservação/terra indígena: 5%(Cinco por cento) através da relação percentual entre o índice de unidade de conservação/terra indígena do Município e a soma dos índices de unidades de conservação/terra indígena de todos os Municípios do Estado, apurados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente –
Portanto, o sexto critério que integra o IPM é o que chamamos de ICMS ecológico, e sua participação no cálculo total do repasse aos municípios é de 5%. Tal percentual é composto, conforme norma referida, por “índices de unidades de conversação/terra indígena” apurados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEMA.
De acordo com tal prerrogativa legal e com base nos esclarecimentos fornecidos pela SEFAZ-MT, o calculo relativo aos índices que compõem o critério 6 do IPM, são predominantemente quantitativos e, portanto, se pautam no número de hectares da área ocupada pelas Unidades de Conservação e Terras Indígenas proporcionalmente a área total do município. O critério quantitativo tem como base a ideia de que quanto maior é a área de proteção, maior é a restrição do município em gerar recursos provenientes do critério I que dispõe sobre o valor adicionado de ICMS gerado pelo município e representa 75% do IPM repassado.
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Importância do ICMS ecológico nos municípios
Portanto, a ideia é que o município compense através do ICMS ecológico parte da sua não arrecadação devido à impossibilidade de realizar atividades produtivas nas áreas destinadas à preservação ambiental. O gráfico exposto a seguir demonstra em valores os recursos repassados aos municípios e que são provenientes da existência de unidades de conservação ou terras indígenas no interior dos municípios. Os dados são relativos aos anos de 2015 a 2017.
Figura 1 – Valor dos repasses realizados pelo Estado do Mato Grosso aos municípios analisados.
Fonte: SEFAZ – MT (2018)
Os dados referentes ao ano de 2018 não foram apresentados devido ao fato de que até a data de publicação do presente trabalho, pois o exercício fiscal não estava finalizado. Entretanto, como é possível identificar no gráfico acima, a variação de um ano para o outro é suave e não possui grandes alterações, principalmente devido à manutenção das áreas (ha) de UC/TI e a estabilidade na arrecadação de ICMS nos municípios analisados.
Na tabela a seguir são apresentados os índices fornecidos pela Secretaria do Meio Ambiente do Mato Grosso e que impactam diretamente no cálculo de repasse do ICMS aos municípios, uma vez que atribui pesos diferentes ao VI critério que compõe o IPM.
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Tabela 1 – Índice de UC/TI calculado pela SEMA-MT e que atribui peso ao critério UC/TI do IPM
Fonte: SEFAZ – MT (2018)
Com base na Tabela 1, é possível identificar que o município de Juína possui o maior índice dos cinco municípios analisados. Tal resultado pode ser verificado no repasse final dos recursos provenientes do ICMS ecológico nos anos de 2015 a 2017, conforme gráfico representado na Figura 1. Portanto, quanto maior o índice UC/TI, maior o repasse de recursos de ICMS aos municípios.
Os fatores de estabilidade dos critérios utilizados no cálculo do ICMS ecológico repassado aos municípios permitem muita previsibilidade para os gestores públicos envolvidos com a administração municipal. Essa previsibilidade permite que o gestor tenha expectativa na entrada de recursos provenientes dos repasses e acabe comprometendo parte da receita a ser recebida, mesmo antes dela entrar nos cofres do município.
O fato dos recursos provenientes do repasse do ICMS ecológico possuírem origem na arrecadação de impostos impossibilita ao estado vincular o seu uso. Ou seja, não permite que o recurso proveniente dos impostos tenha destino preestabelecido. Em razão disso, os recursos do ICMS ecológico recebidos pelos municípios podem ser destinados a atividades sem nenhuma relação com a área ambiental, ou com as unidades de conservação e terras indígenas que lhe deram origem.
Operacionalização do ICMS ecológico nas gestões municipais
Como apresentado anteriormente, os recursos dos repasses de ICMS ecológico aos municípios são provenientes de receitas não vinculadas, conforme artigo 167 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Tal fato desobriga a gestão municipal de destinar tais recursos a áreas específicas, cabendo aos gestores, mediante conveniência e oportunidade, aplicar os recursos da melhor forma.
Em resposta ao questionário enviado aos municípios, até a finalização do presente trabalho, três dos cinco municípios integrantes da pesquisa haviam
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respondido as perguntas encaminhadas pela equipe de pesquisadores. Os municípios que responderam as questões apresentadas foram: Aripuanã, Colniza e Juína.
As respostas apontaram a dificuldade em identificar o destino dado à totalidade do percentual recebido pela presença nos municípios de unidades de conservação e terras indígenas. A justificativa é o fato da não obrigatoriedade em aplicar os recursos em áreas específicas. Segundo as duas administrações e a SEFAZ – MT, os recursos do ICMS ecológico integram a rubrica do Índice de Participação dos Municípios – IPM e, portanto, não possuem distinção dos outros cinco critérios utilizados no repasse do IPM.
Entretanto, segundo informações prestadas pelo município de Aripuanã, a prefeitura atua junto às terras indígenas de Aripuanã e de Arara do Rio Branco. O acesso pelos pesquisadores às informações constantes no demonstrativo de empenho do período de 01/01/2018 a 29/11/2018 apontaram o custeio de atividades relacionadas à articulação e organização das comunidades indígenas, bem como ao apoio cultural por meio de subsídios de promoção à cultura e a atividades produtivas dessas populações. No referido período, a prefeitura de Aripuanã destinou R$ 29.285,61 às ações de apoio às etnias indígenas localizadas no município.
O município de Juína informou que cerca de 61% de seu território é formado por áreas indígenas, sendo que está dividido entre duas terras indígenas: a Enawenê-Nawê, que é ocupada pelo povo Enawenê-Nawê, e TI Serra Morena, ocupada pelo povo Cinta Larga. A gestão municipal tem repassado parte dos recursos do ICMS ecológico às associações representativas dos povos indígenas através de convênios. A Prefeitura de Juína também informou que possui Conselho Municipal de Meio Ambiente ativo, com reuniões mensais e que os integrantes participam da gestão dos recursos do ICMS ecológico, tendo ainda como resultados da aplicação destes recursos: i) a manutenção de assistência técnica aos pequenos produtores focada na recuperação de áreas degradas; ii) a manutenção de um viveiro municipal que produz e distribui mudas de espécies frutíferas e nativas para fins de recomposição florestal em área de Preservação Permanente rural e urbana, e manutenção do Parque Ambiental Municipal. Tais ações tem contribuído para a manutenção, recuperação e regeneração de florestas nativas e proteção do Parque Ambiental municipal de Juína.
Assim, foi constatado nas manifestações das prefeituras de Aripuanã e Colniza, que não existe a participação ou influência do conselho municipal do meio ambiente na definição do destino dado aos recursos provenientes do ICMS ecológico. No caso do município de Colniza, a Secretaria Municipal do Meio
GESTÃO DE RECURSOS DO ICMS ECOLÓGICO EM MUNICÍPIOS PRIORITÁRIOS DO BIOMA AMAZÔNICO NO NOROESTE DE MATO GROSSO
Ambiente informou que “O conselho Municipal de Meio Ambiente e Turismo, tem conhecimento do repasse, mas, não participa da discussão e aplicação deste recurso”. Já a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, Turismo, Indústria e Comércio – SEMATIC de Aripuanã informou que “O conselho municipal de Meio Ambiente não participa da discussão e aplicação dos recursos recebidos do ICMS ecológico”.
A SEMATIC de Aripuanã também comunicou que “o município não possui ação que contribui direta ou indiretamente para conservação, proteção ou manutenção de floresta em pé da(s) Unidades de Conservação/Terras Indígenas existente sob o limite territorial do município”. Nesse contexto, é interessante ressaltar que o município de Aripuanã é o que desenvolve ações junto às comunidades indígenas localizadas em seu território. Está presente na manifestação oficial do município a contradição de que o apoio às culturas indígenas não possui relação com a manutenção indireta da floresta em pé.
Embora existam ações de apoio direto ou indireto às populações indígenas, ou relacionadas à proteção e à manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, a certa contradição identificada pela equipe, durante a pesquisa, reafirma a importância do desenvolvimento de projetos que visem à divulgação e potencialização dos produtos da sociobiodiversidade. Ações nesse sentido se constituem como alternativas para a manutenção da floresta em pé, através do respeito e valorização dos modos de vida das populações originárias.
Considerações finais
Com o desenvolvimento do trabalho, foi possível identificar como o ICMS ecológico é computado e quais são os órgãos envolvidos com sua operacionalização. O ICMS ecológico é, portanto, uma parte do ICMS total repassado pelo estado do Mato Grosso aos municípios que possuem unidades de conservação ou terras indígenas formalmente cadastradas no Cadastro Estadual de Unidades de Conservação – CEUC de Mato Grosso.
O cadastro das áreas protegidas junto ao estado permite que os municípios se habilitem para que seja computado ao repasse de ICMS o acréscimo de até 5% referentes ao sexto critério de cálculo do índice de Participação dos Municípios. O repasse do ICMS ecológico é, desse modo, realizado em conjunto com outros cinco critérios, o que acaba dificultando a identificação exata dos recursos repassados aos municípios e provenientes da compensação produzida pela existência de áreas protegidas nos municípios analisados.
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A dificuldade dos municípios identificarem os recursos provenientes do ICMS ecológico e destinarem tais recursos para atividades voltadas à promoção do meio ambiente não passa só pelo fato do repasse ser realizado em conjunto com os montantes provenientes dos outros critérios utilizados no cálculo do IPM. Tal dificuldade também se dá, conforme informações apresentadas pelos municípios consultados, pela natureza não vinculada do tributo.
As receitas de impostos não são vinculadas e, dessa maneira, permitem que os recursos recolhidos integrem o orçamento geral dos entes federados. Tal fato inviabiliza a obrigatoriedade de qualquer ente federado em destinar tais recursos a áreas específicas do orçamento. Portanto, os municípios estão legitimados pela Constituição a utilizarem os recursos provenientes do ICMS ecológico em qualquer área, mediante oportunidade e conveniência do gestor público.
A pesquisa encontrou resistência dos municípios quanto ao fornecimento de informações sobre as receitas provenientes do ICMS ecológico e as destinações dadas aos recursos provenientes do critério UC/TI. Entretanto, cabe às administrações municipais prestar informações sobre as receitas e despesas públicas. Caso contrário, fere-se o princípio da publicidade, que está expresso no artigo 37 da Constituição Federal e na Lei 12.527/2011 (Lei de acesso à informação). O inciso VI do artigo 6º da referida lei diz que a administração pública deve garantir aos cidadãos o direito de obter informações sobre a “administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos”.
Assim sendo, o não fornecimento, pelas prefeituras, das informações solicitadas referentes às receitas e despesas associadas ao incremento do critério de Unidades de Conservação/Terras Indígenas no repasse do ICMS se caracteriza como não respeito ao princípio da publicidade. O não acesso a essas informações limitou também o alcance da presente pesquisa. Entretanto, os dados obtidos permitiram conclusões parciais que demonstram que a mesma situação ocorre nas prefeituras que não prestaram informações temporais à pesquisa.
Certamente, o destino não vinculado dos recursos provenientes do ICMS permite que os municípios que não responderam se utilizem dessa condição para não acompanhar as despesas cobertas com os recursos do repasse. Contudo, a pesquisa sofreu restrições em razão dos municípios que não responderam as solicitações da equipe, principalmente no que diz respeito à identificação de ações voltadas à promoção do ambiente equilibrado dentro do seu território.
Os elementos conclusivos demonstram que é ilegal a obrigatoriedade de uso dos recursos do ICMS ecológico em áreas pré-definidas por legislação estadual.
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Entretanto, mediante a legislação dos próprios municípios beneficiários, a situação é outra. Por isso, mostra-se extremamente importante que haja a pressão da sociedade civil aos poderes executivo e legislativo desses municípios na redação de leis que vinculem o uso dos recursos do ICMS ecológico em ações que garantam um ambiente equilibrado às atuais e futuras gerações, pois assim haverá um mecanismo mais eficaz para uma aplicação correta desses recursos. Como vimos, mesmo não sendo obrigatória a destinação, o município de Juína tem ativo um espaço de participação social e democrática (Conselho Municipal de Meio Ambiente) e realiza diversas atividades de cunho socioambiental – incluindo repasses financeiros às comunidades indígenas – como forma de contrapartida pelo recebimento dos recursos do ICMS ecológico, sendo um exemplo que pode ser estendido aos demais municípios da região Noroeste do estado de Mato Grosso.
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CAPÍTULO 4
A MOTIVAÇÃO NO AMBIENTE DE TRABALHO NA ÁREA PÚBLICA: ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA MUNICIPAL DE TAPURAH – MT
THE MOTIVATION IN THE ENVIRONMENT OF WORK IN THE PUBLIC AREA:
A STUDY CASE OF PREVENTION AT THE CITY HALL OF TAPURAH – MT
Bruna Grafette1 Daiany Riediger Cavalaro2 Takachi Silva Araújo3 Simone Muller Prigol4 Lindomar Kinzler5
Resumo
Este estudo teve por objetivo identificar a motivação dos servidores que atuam no serviço público a partir da avaliação do grau de satisfação e insatisfação deste setor. A literatura afirma que esse tipo de avalição justifica-se pela importância em perceber o grau motivacional da equipe, pois interfere diretamente na sua produtividade, inclusive, nos órgãos públicos, que constituem o objeto deste estudo. Considerando isso, foi realizada uma pesquisa com coleta de dados por meio de um questionário com perguntas objetivas aplicadas aos servidores da Prefeitura Municipal de Tapurah, no estado de Mato Grosso. Além disso, foram realizados estudos bibliográficos apresentando-se breve relato dos conceitos de motivação, a origem do serviço público, definição de funcionário público, cultura organizacional, a relação entre o serviço público e motivação e os fatores motivacionais no setor público, buscando, assim, conhecer os conceitos relacionados à
- Licenciada em Pedagogia pela UNIC e especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT).
- Bacharela em Ciências Contábeis pela Faculdade La Salle e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração Faculdade La Salle e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharela em Administração ULBRA e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração UNIOESTE, mestre em Gestão e Desenvolvimento Regional, docente do
satisfação para fundamentar a avaliação da pesquisa exploratória no ambiente de trabalho. Portanto, de modo geral, verificou-se que quanto aos aspectos questionados, a maior parte dos servidores considera-se satisfeito, sendo os maiores índices de satisfação: relacionamento com o público (58,62%), seguido de relacionamento com os colegas (55,17%) e remuneração (55,17%). Já os maiores índices de insatisfação dizem respeito a expectativas de crescimento (15,52%), comunicação (10,34%) e treinamento recebido (10,34%). Nesse sentido, o estudo pode contribuir para ampliar o campo de conhecimento em relação à motivação e à satisfação no trabalho, bem como despertar o interesse da população no serviço público brasileiro.
Palavras-chave: Motivação. Ambiente de Trabalho. Público.
Abstract
The article presents an evaluation of the motivation in the work environment in the public area, with the objective of identifying the motivation of the employees based on the evaluation of the degree of satisfaction and dissatisfaction of this sector. The literature states that this type of evaluation is justified by the importance of perceiving the motivational degree of the team, as it directly interferes with their productivity, including in the public agencies, object of this study. Considering this, a research was conducted with data collection through a questionnaire with objective questions applied to the servers of the municipal government of Tapurah MT. In addition to bibliographic studies with a brief account of the concepts of motivation, the origin of the public service, definition of civil servant, organizational culture, the relationship between public service and motivation and motivational factors in the public sector, thus seeking to know the concepts related to satisfaction to base the evaluation of exploratory research in the work environment. Therefore, in general, it was verified that in the aspects questioned, the majority of the servers considered satisfied, being the highest indexes of satisfaction: relationship with the public (58.62%), followed by relationships with colleagues (55.17%) and remuneration (55.17%). The highest levels of dissatisfaction are related to growth expectations (15.52%), communication (10.34%) and training received (10.34%). In this sense, the study can contribute to broaden the field of knowledge regarding motivation and job satisfaction, as well as to arouse the interest of the population in the Brazilian public service.
Keywords: Motivation. Workplace. Public.
Introdução
A satisfação e a insatisfação no ambiente de trabalho estão diretamente li- gadas à motivação dos funcionários, inclusive, os que atuam na esfera pública. Este trabalho, como pesquisa exploratória, embasado em uma pesquisa biblio- gráfica com conceitos sobre motivação, servidor público, cultura organizacional, apresenta um estudo resultado com dados primários por meio da aplicação de
um questionário estruturado que permitiu, após tabulação e interpretação dos dados, realizar uma análise da motivação no trabalho na área pública, especifi- camente, dos servidores da prefeitura de Tapurah-MT.
A pesquisa bibliográfica trouxe as principais teorias de motivação e as con- sequências que ela gera no ambiente de trabalho, apresentando as necessi- dades dos indivíduos no cotidiano e o impacto no desempenho humano, de- monstrando como a motivação procura explicar o comportamento das pessoas perante diferentes fatores e situações. Isso porque, com o passar do tempo, os padrões motivacionais sofrem diversas evoluções. O desenvolvimento histórico das teorias motivacionais surge por meio de um julgamento da importância do estudo da satisfação humana para o desempenho, levando em consideração suas funções e perspectivas biológicas, comportamentais e teóricas.
Diante dessa justificativa, este artigo busca contribuir com alguns fatores relativos à motivação dos indivíduos no ambiente de trabalho e do estímulo dos servidores no processo produtivo, que podem acarretar resultados favoráveis ou não na motivação no ambiente de trabalho dos servidores públicos.
Assim, determinou-se como objetivo identificar a motivação no am- biente de trabalho público avaliando o grau de satisfação e insatisfação, através dos aspectos: remuneração, reconhecimento, estabilidade, comu- nicação, expectativas de crescimento, direitos e benefícios, qualidade de vida, relacionamento com os superiores, com os colegas, com o público, realização profissional, autonomia, treinamento recebido, ambiente físico e produtividade.
Também foram avaliados os motivos que conduzem as pessoas ao trabalho na carreira pública, e pode-se perceber que estabilidade é o que mais leva as pessoas a fazerem esta escolha.
Os dados primários da pesquisa confirmaram os conceitos das teorias motivacionais, de que o grau de satisfação da motivação também intervém no ambiente de trabalho na esfera pública, e pode interferir na qualidade dos serviços prestados à população.
Na sequência, apresenta-se a metodologia utilizada para a coleta, tabulação e análise dos dados primários. Em seguida, como embasamento teórico, aparecem os principais conceitos da literatura sobre motivação e funcionário público, seguido pelo capítulo resultados e discussões, que apresentam uma análise dos dados primários da pesquisa. Por fim, as considerações finais listam as principais conclusões da pesquisa, seguidas pelas referências que foram utilizadas para este estudo.
Metodologia
A presente pesquisa exploratória utilizou-se do procedimento técnico de levantamento de dados primários por meio de um questionário com perguntas estruturadas como instrumento de coleta de dados. Buscou-se diagnosticar e mensurar o grau de satisfação e motivação dos colaboradores no seu ambiente de trabalho na área pública.
Seguindo o tema e objetivos do trabalho, a aplicação do questionário não se deu por amostragem, mas por censo, ou seja, foi aplicado em toda a população, que nesse caso, compreendeu os servidores da Prefeitura de Tapurah, aumentando assim a confiabilidade dos dados e evitando a margem de erro amostral de uma pesquisa por amostragem.
Antes da aplicação do questionário, foi feita uma sensibilização dos servidores, esclarecendo que era uma pesquisa acadêmica de um trabalho de conclusão de curso na área de Gestão Pública, tendo como objetivo apenas buscar informações sobre a motivação no ambiente de trabalho público, não sendo necessário se identificar, de modo que fosse garantido anonimato, liberdade e sinceridade nas respostas, aumentando o grau de confiabilidade das respostas.
Após coletados os dados, com perguntas fechadas e apenas uma aberta, procedeu-se à tabulação das informações em planilhas eletrônicas, que foram quantificadas em índices percentuais, além de terem sido utilizadas para elaborar gráficos para facilitar a leitura, interpretação e compreensão dos dados.
Com a posse dos dados, buscou-se, pelo método dedutivo, chegar à conclusão, a partir dos dados gerais da pesquisa, de quais situações e em qual grau os servidores públicos estão motivados.
Referencial teórico
Conceito de motivação
Pode-se perceber que, com o decorrer dos anos, as organizações estão cada vez mais preocupadas com a motivação no ambiente de trabalho, e no ambiente público isso não é diferente. É de grande relevância esse aspecto para a produtividade do indivíduo, levando-se em consideração que os humanos realizam as atividades visando suas necessidades e benefícios. Segundo Fiorelli (2004, p. 123):
Verifica-se nessas inversões de hierarquia a presença de fatores ligados ao indivíduo, ao grupo familiar, ao mo- mento histórico, a sociedade. Contudo, em cada teoria, independente do meio, onde vivem das suas necessida- des diferenciadas, do seu emocional. O indivíduo mo- tiva-se para o trabalho quando cinco fatores ocorrem promovendo o enriquecimento das tarefas e conduzin- do a estados psicológicos desejáveis e favoráveis a que isso aconteça: o desempenho no cargo exige aplicação de diferentes habilidades pessoais; o resultado final da atividade permite reconhecê-lo um produto pessoal há uma identificação entre criação e criador; o produto final exerce impacto nas outras pessoas; existe um grau de li- berdade para decidir sobre programações e procedimen- tos do trabalho; o profissional recebe avaliação sobre sua eficácia na realização da atividade.
O comportamento humano dentro de uma organização pode sofrer diversos fatores que influenciam no desempenho. Considerando esse fato, percebe-se como a motivação está diretamente ligada com o ambiente de trabalho. Tais fatores podem ocorrer por motivos internos, que são gerados pelo próprio indivíduo, ou por motivos externos, de acordo com o ambiente em que está localizado. Conforme explica a teoria formulada por Maximiano (1995, p. 318):
Motivos internos: são as necessidades, aptidões, interes- ses e habilidades do indivíduo, que o fazem capaz de realizar certas tarefas e não outras; que o fazem sentir-se atraído por certas coisas e evitar outras; o que o fazem valorizar certos comportamentos e menosprezar outros. Podem ser definidos ainda como os impulsos interiores, de natureza fisiológica e psicológica, afetados por fatores sociológicos: necessidades, frustração, aptidão, habilida- des, atitudes e interesses. Motivos externos: São os estí- mulos ou incentivos que o ambiente oferece ou objetivos que a pessoa persegue porque satisfazem a uma neces- sidade, despertam um sentimento de interesse porque representam a recompensa a ser alcançada.
Através desse conceito, pode-se perceber como há diversos fatores que impactam no desempenho dos indivíduos no ambiente de trabalho, gerando satisfações e insatisfações. Robbins (2002, p. 249) define cada um dos níveis de necessidade da seguinte forma:
Fisiológicas: incluem fome, sede, abrigo sexo e outras ne- cessidades corporais. Segurança: inclui segurança e pro- teção contra danos físicos e emocionais. Sociais: Incluem afeição, aceitação, amizade e sensação de pertencer a um grupo. Estima: Inclui fatores internos de estima, como res- peito próprio, realização e autonomia; e fatores externos de estima, como status, reconhecimento e atenção. Auto realização: a intenção de tornar-se tudo aquilo que a pessoa é capaz de ser; inclui crescimento, autodesenvolvimento e alcance do próprio potencial.
Segundo Maslow, o ser humano empenha-se em busca de suas satisfações. Sendo assim, faz determinado esforço para satisfazer-se, porém, quando suas necessidades não são atendidas, o indivíduo sente certa inquietação. Então, na tentativa de diminuir essa inquietação, sente-se motivado para buscar o atendimento de suas necessidades. (ROBBINS, 2002, p. 152).
Definição de funcionário público e clima organizacional
O funcionário público é aquele que mantém um contrato de trabalho proveniente de concurso público com o Estado. Suas remunerações decorrem da arrecadação de impostos, como consta no artigo 327 do Código Penal brasileiro:
Art. 327 – Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
- 1º – Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
- 2º – A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.
O servidor público deve ser representado por pessoas físicas, que exercem sua função priorizando o interesse público e o bem comum.
Já o ambiente organizacional é tudo o que envolve uma organização. Portanto, tem impacto direto no desempenho e na realização das tarefas,
sejam elas desempenhadas em instituições públicas ou privadas. O clima organizacional pode ser definido de seguinte maneira:
O clima organizacional é a expressão pessoal da visão que os trabalhadores e dirigentes adquirem da organização a qual pertencem. O clima organizacional está diretamente relacio- nado como grau de satisfação, expectativas e necessidades dos integrantes de uma organização. (DIAS, 2006, p. 77)
Assim, vê-se que essa questão é de extrema importância, tanto que empresas mundialmente conhecidas promovem melhorias do clima organizacional, proporcionando ambientes agradáveis, estabelecendo opções de descanso e diversão no próprio ambiente de trabalho.
Serviço público e a motivação
O objetivo do trabalho do servidor público é atender às necessidades da população. Por meio disso, devem-se analisar maneiras que contribuam com a motivação no ambiente de trabalho. Um fator de atratividade, apre- sentado por Robbins (2002, p. 193), é que “ao vincular o pagamento ao de- sempenho, a remuneração passa a ser o reconhecimento de uma contribui- ção e não apenas um direito conquistado”. Com isso, o funcionário associa o fato de buscar a melhoria do desempenho ao aumento da remuneração. Ressalta-se que os órgãos públicos têm a obrigação de medir sua eficiência operacional, avaliando a confiabilidade dos serviços prestados e disponibilizan- do informações exigidas a partir da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011,
conhecida como Lei da Transparência, conforme segue o artigo 6º desta Lei:
Art. 6o Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
- – gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;
- – proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; III – proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de
Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
- – orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
- – informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
- – informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
- – informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
- – informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;
- – informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
- – informação relativa:
- à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públi- cas, bem como metas e indicadores propostos;
- ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores (…)
Através dos indicadores há o monitoramento do desempenho dos serviços. Assim, procura-se identificar desvios sobre operações públicas e, da mesma forma que em empreendimentos privados, os indicadores auxiliam os gestores a realizarem o planejamento. A Lei da Transparência tem exatamente essa finalidade: deixar as informações claras e de simples acesso.
Fatores motivacionais no setor público
Há diversos fatores que podem influenciar quanto à satisfação e insatisfação no ambiente de trabalho. Tais fatores são indispensáveis para o rendimento e fu- turo da organização, independentemente se estamos tratando do setor público ou privado. Frederick Herzberg dividiu os motivos que determinam a satisfação e insatisfação no trabalho em duas partes: os que atendem a necessidades naturais das pessoas e os que atendem a necessidades humanas. Gustavo Periard (2011) apresenta a Teoria dos dois fatores de Herzberg da seguinte forma:
Fatores higiênicos: dizem respeito às condições físicas do ambiente de trabalho, salário, benefícios sociais,
políticas da organização, clima organizacional, oportu- nidades de crescimento, etc. Segundo Herzberg, estes fatores são suficientes apenas para evitar que as pes- soas fiquem desmotivadas. A ausência desmotiva, mas a presença não é elemento motivador. São chamados fatores insatisfacientes, também conhecidos como ex- trínsecos ou ambientais. Fatores motivacionais: refe- rem-se ao conteúdo do cargo, às tarefas e às atividades relacionadas com o cargo em si. Incluem liberdade de decidir como executar o trabalho, uso pleno de habi- lidades pessoais, responsabilidade total pelo trabalho, definição de metas e objetivos relacionados ao trabalho e auto avaliação de desempenho. São chamados fatores satisfacientes. A presença produz motivação, enquanto a ausência não produz satisfação. Também chamados de intrínsecos.
Os fatores motivacionais dizem respeito à realização, conhecimento e cres- cimento, enquanto os higiênicos à estão relacionados à salário, à estabilidade e às condições físicas do ambiente de trabalho.
Figura 1 – Hierarquia das Necessidades de Maslow e Teoria de Motivação-Higiene de Herzberg
Fonte: adaptado de Queiroz (1996)
A Figura 1 faz um comparativo da Teoria das Necessidades Humanas de Maslow com o raciocínio proposto por Herzberg, sendo possível verificar que os fatores de manutenção e os fatores higiênicos estão ligados com necessidades da parte inferior, e os fatores motivadores, que são os fatores motivacionais, estão ligados com as necessidades da parte superior.
Resultados e discussão
Estão apresentadas neste capítulo os resultados da aplicação do questioná- rio que mediu o grau de motivação dos servidores da Prefeitura Municipal de Tapurah-MT. Conforme previsto, foi realizado um censo que totalizou 58 servi- dores. Dos entrevistados, o percentual que corresponde aos que não responde- ram foi de 6,9%, que se repercutiu em todas as categorias do perfil pessoal. Em relação ao gênero, 39,66% dos servidores são mulheres e 53,45% são homens. No que se refere à idade, a faixa etária que mais predomina é a de 30 a 41 anos, seguida da de 18 a 29 anos. Dos respondentes, verifica-se que não há servidores com mais de 61 anos. Sendo assim, a maior parte dos entrevistados
são adultos jovens, somando-se 67,24% do total.
Em relação ao tempo de trabalho na área pública, nota-se que os servidores estão na área há pouco tempo: 48,28% dos entrevistados trabalham no máximo há 5 anos na área pública, e 29,31% estão atuando na área de 5 a 10 anos. Esse fato pode ser explicado pela idade dos servidores, tendo em vista que muitos são adultos jovens. A Tabela 1 apresenta os dados referenciados.
Tabela 1 – Tempo de trabalho no serviço público e idade
| Tempo de trabalho no serviço público |
Qtd |
% |
Idade |
Qtd |
% |
| Até 5 anos | 28 | 48,28% | Menos de 18 anos | 3 | 5,17% |
| De 5 a 10 anos | 17 | 29,31% | 18 a 29 anos | 18 | 31,03% |
| De 11 a 20 anos | 6 | 10,34% | 30 a 41 anos | 21 | 36,21% |
| Há mais de 20 anos | 3 | 5,17% | 42 a 60 anos | 12 | 20,69% |
| Não responderam | 4 | 6,90% | 61 a 70 anos | 0 | 0,00% |
| Mais de 70 anos | 0 | 0,00% | |||
| Não responderam | 4 | 6,90% | |||
| Total | 58 | 100% | Total | 58 | 100% |
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Sobre a escolaridade dos entrevistados, ressalta-se significativamente o nível superior, sendo que a soma dos quantitativos dos sujeitos que declararam possuir graduação incompleta, completa e pós-graduação correspondem a 74,13% do total das respostas, e os demais níveis de escolaridade equivalem a 18,97%.
Em relação ao cargo desempenhado na entidade pública, se observa que sete servidores possuem o cargo de assessor técnico/gabinete, representando 12,07% dos entrevistados. Nove servidores exercem o cargo de assistente administrativo, equivalendo a 15,52%. E, com maior índice de votação, estão 28 servidores, correspondendo a 48,28% que exercem outros cargos. Vale destacar que no serviço público a escolaridade está diretamente ligada ao cargo exercido. Por isso, nota-se que a maioria dos cargos são desempenhados por servidores que possuem algum vínculo com o nível superior, seja da graduação incompleta até a pós-graduação, como se pode observar na Tabela 2.
Tabela 2 – Cargo e escolaridade
| Cargo | Qtd | % | Escolaridade | Qtd | % |
| Outro | 28 | 48,28% | Ensino fundamental incompleto | 3 | 5,17% |
| Assistente Administrativo | 9 | 15,52% | Ensino fundamental completo | 3 | 5,17% |
| Assessor Técnico/Gabinete | 7 | 12,07% | Ensino médio incompleto | 1 | 1,72% |
| Não responderam | 4 | 6,90% | Ensino médio completo | 4 | 6,90% |
| Gerente | 3 | 5,17% | Graduação incompleta | 13 | 22,41% |
| Fiscal de Tributos | 3 | 5,17% | Graduação completa | 17 | 29,31% |
| Tesoureiro | 2 | 3,45% | Pós Grad. – Mestr. – Dout. | 13 | 22,41% |
| Contador | 1 | 1,72% | Não responderam | 4 | 6,90% |
| Procurador Jurídico | 1 | 1,72% | |||
| Total | 58 | 100 % | Total | 58 | 100 % |
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Além disso, questionou-se o que motivou a escolha na carreira pública. Nessa questão, mais de uma alternativa era aceita. Por isso, os valores ultrapassam 100%. O motivo que obteve destaque foi a estabilidade, com 46,55%, depois, apareceu qualidade de vida, com 24,14% e outros também com 24,14% cada. O motivo que menos obteve escolha foi a não exigência de experiência prévia, com 3,45% do total. Na Tabela 3 constam os detalhes das informações coletadas.
Tabela 3 – Motivos da escolha da carreira pública
|
Motivos |
Qtd |
% |
|
Estabilidade |
27 |
46,55% |
|
Qualidade de vida |
14 |
24,14% |
|
Outros |
14 |
24,14% |
|
Melhores salários |
9 |
15,52% |
|
Direitos e benefícios |
9 |
15,52% |
|
Não responderam |
5 |
8,62% |
|
Não exige experiência prévia |
2 |
3,45% |
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Conforme os resultados, nota-se que estabilidade e qualidade de vida são pontos relevantes para a escolha da carreira. Isso reforça o entendimento das teorias aqui apresentadas, estando ligadas com a decisão dos respondentes, assim como explica a teoria de Herzberg, na qual os fatores higiênicos estão relacionados com o ambiente de trabalho.
Na pesquisa realizada, percebe-se que, em relação aos aspectos ques- tionados, os fatores higiênicos possuem a média de percentual maior do que os fatores motivacionais. O fato de os fatores higiênicos obterem um percentual de satisfação maior não significa que os servidores sentem-se motivados. Entretanto, o seu não atendimentos leva a desmotivação. Já em relação aos fatores motivacionais, as necessidades não geram necessaria- mente desmotivação, mas se ocorrer satisfação nesses aspectos, os servido- res sentem-se motivados.
No que diz respeito ao grau de satisfação, verifica-se a relação com a teoria de Maslow com os aspectos relacionados às necessidades humanas, conforme elencado pelo autor. Na base, estão as necessidades fisiológicas, consideradas as mais importantes, sendo que, entre elas estão o ambiente de trabalho, qualidade de vida, direitos e benefícios. Tais informações estão expostas nos gráficos 1 a 5:
Gráfico 1 – Grau de satisfação em relação à qualidade de vida, treinamento recebido e ambiente físico
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Verifica-se que 41,38%, afirmaram estar satisfeitos no que diz respeito aos aspectos qualidade de vida, 37,93% quanto ao treinamento recebido e 39,66% quando se trata do ambiente físico.
Em seguida, a pesquisa buscou saber sobre as necessidades de segurança. No que diz respeito à remuneração, 55,17% sentem-se satisfeitos, 37,93% estão realizados com a estabilidade e 41,38% listaram os direitos e benefícios como motivo de satisfação, como se vê no Gráfico 2.
Gráfico 2 – Avaliação da remuneração, estabilidade, direitos e benefícios
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Na sequência estão listados os resultados das necessidades sociais que estão diretamente ligadas com o relacionamento com os superiores, colegas e o público. Nos três aspectos, a opção satisfeito foi a que obteve maiores percentuais dos respondentes, sendo o relacionamento com superiores equivalente a 44,83%, com os colegas alcançou 55,17% e com o público obteve a expressão de satisfação de 58,62% dos respondentes. Percebe-se que em nenhuma das opções os servidores consideram-se insatisfeitos. Indiferente obteve 5,17% em todos os aspectos, conforme se observa no gráfico 3.
Gráfico 3 – Grau de satisfação com o relacionamento interpessoal com os superiores, colegas e público
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Ainda seguindo a Teoria de Maslow, a necessidade de estima diz respeito à necessidade de sentir-se respeitado, prestigiado, de receber reconhecimento pelo trabalho exercido. Na análise realizada, 39,66% consideram-se satisfeitos em relação ao reconhecimento, 27,59% em relação à expectativa de crescimento e 46,55% sobre a produtividade. O Gráfico 4 apresenta os dados pormenorizados.
Gráfico 4 – Comparação do reconhecimento, expectativa de crescimento e produtividade
Fonte: dados da pesquisa (2018)
E, por último, os respondentes foram questionados acerca das necessidades de autorrealização, que estão ligadas à necessidade de crescimento, realização profissional, autonomia em decidir o próprio futuro, independência e autocon- trole. Na análise dos dados coletados, verifica-se que as opções: muito satisfeito, indiferente e pouco satisfeito tiveram valores aproximados em determinados as- pectos. Ainda assim, o que obteve maiores percentuais nos três aspectos foram considerados satisfeitos, como se pode observar no gráfico 5.
Gráfico 5 – Comparação da comunicação, realização profissional e autonomia
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Percebe-se que a teoria dos cinco fatores, proposta por Maslow e Herzberg está relacionada com os dados coletados. Isso porque em relação às necessidades
básicas, obtiveram-se índices de satisfação maiores que as necessidades de estima e autorrealização, que são as últimas da pirâmide e que dizem respeito ao ego. Por fim, os resultados apontaram que a maioria dos respondentes se sente satisfeito em relação aos aspectos questionados.
A Tabela 4 apresenta aspectos que obtiveram maiores índices percentuais no quesito muito satisfeito, que foram: relacionamento com colegas (31,03%), realização profissional (29,31%), ao passo que os maiores quantitativos que representam insatisfação foram: expectativas de crescimento (15,52%), comunicação (10,34%) e treinamento recebido (10,34%).
Tabela 4 – Percentual de grau de motivação
|
GRAU DE MOTIVAÇÃO % |
MUITO SATISFEITO |
SATISFEITO |
INDIFERENTE |
POUCO SATISFEITO |
INSATISFEITO |
NÃO RESPONDERAM |
TOTAL |
| Remuneração | 10,34% | 55,17% | 3,45% | 22,41% | 0,00% | 8,62% | 100 % |
| Reconhecimento | 17,24% | 39,66% | 13,79% | 17,24% | 5,17% | 6,90% | 100 % |
| Estabilidade | 20,69% | 37,93% | 24,14% | 6,90% | 1,72% | 8,62% | 100 % |
| Comunicação | 17,24% | 31,03% | 13,79% | 17,24% | 10,34% | 10,34% | 100 % |
| Expectativas de crescimento | 17,24% | 27,59% | 15,52% | 17,24% | 15,52% | 6,90% | 100 % |
| Direitos e benefícios | 8,62% | 41,38% | 24,14% | 18,97% | 0,00% | 6,90% | 100 % |
| Qualidade de vida | 18,97% | 41,38% | 24,14% | 6,90% | 1,72% | 6,90% | 100 % |
| Relacionamento com os | |||||||
| superiores | 25,86% | 44,83% | 5,17% | 17,24% | 0,00% | 6,90% | 100 % |
| Relacionamento com os colegas | 31,03% | 55,17% | 5,17% | 1,72% | 0,00% | 6,90% | 100 % |
| Relacionamento com o público | 25,86% | 58,62% | 5,17% | 3,45% | 0,00% | 6,90% | 100 % |
| Realização profissional | 29,31% | 36,21% | 8,62% | 17,24% | 1,72% | 6,90% | 100 % |
| Autonomia | 15,52% | 43,10% | 15,52% | 13,79% | 5,17% | 6,90% | 100 % |
| Treinamento recebido | 15,52% | 37,93% | 15,52% | 12,07% | 10,34% | 8,62% | 100 % |
| Ambiente físico | 13,79% | 39,66% | 15,52% | 17,24% | 5,17% | 8,62% | 100 % |
| Produtividade | 22,41% | 46,55% | 17,24% | 6,90% | 0,00% | 6,90% | 100 % |
Fonte: dados da pesquisa (2018)
Um dado relevante da pesquisa realizada diz respeito à remuneração dos entrevistados que possuem vínculo com o ensino superior, compreendendo aqueles que possuem graduação incompleta, completa e pós-graduação, o per- centual dos que consideram-se pouco satisfeitos é relevante, sendo que das 13 pessoas que assinalaram estarem pouco satisfeitas, 10 tem vínculo com a gradu- ação, sendo 17,24% do total. Verifica-se, através dessa análise, que as pessoas que obtêm vínculo com a graduação estão relativamente pouco satisfeitas.
Por fim, os resultados demonstram que a maioria dos entrevistados sente-se satisfeito em relação aos aspectos questionados. Quanto à necessidade social, que está ligada aos relacionamentos, os índices de muita satisfação foram os que obtiveram maiores percentuais. Entretanto, os que obtiverem maiores índices de insatisfação foram as opções: comunicação (10,34%), treinamento recebido (10,34%) e expectativa de crescimento (15,52%).
Considerações finais
Por meio da pesquisa junto aos servidores públicos da Prefeitura Municipal de Tapurah-MT, foi possível mensurar e avaliar o grau de satisfação e insatisfação dos servidores deste setor público e identificar a motivação no ambiente de trabalho, que constitui objetivo de estudo deste trabalho.
A partir dos dados avaliados, percebe-se que os servidores públicos municipais de Tapurah consideram-se satisfeitos em praticamente todos os quesitos questionados. Porém, o os servidores sentem-se mais insatisfeitos em relação a expectativas de crescimento, totalizando 15,52%.
Entende-se que a satisfação e a motivação dos funcionários são essenciais, pois conforme visto no levantamento bibliográfico, tais fatores impactam diretamente na produtividade. Com auxílio deste estudo, a população poderá conhecer o real grau de motivação no setor público da Prefeitura de Tapurah, bem como os gestores poderão, a partir da compreensão das necessidades dos funcionários, ter subsídios para aplicar ações de melhorias que colaborem para aumentar o grau de satisfação dos servidores, repercutindo-se positivamente na prestação de serviços à comunidade.
Também se observou o que leva os indivíduos a escolherem a carreira pública, e dentre os motivos mais escolhidos estão a estabilidade e a qualidade de vida. Sendo assim, nota-se que as pessoas buscam caminhos no setor público visando o conforto e a segurança.
É importante perceber que melhorar o grau de satisfação em relação à motivação no ambiente de trabalho é essencial para a saúde emocional dos
servidores públicos. Nesse sentido, espera-se que os dados da pesquisa possam ter contribuído, inclusive, para o processo de escolha de carreira dos futuros servidores. Além disso, almeja-se ter colaborado para melhorar o entendimento da motivação dos servidores públicos da Prefeitura de Tapurah, pois isso repercute na qualidade de vida do serviço público.
Referências
BRASIL, Constituição Federal. Lei Nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/ lei/l12527.htm> Acesso em: 25 ago. 2018.
DIAS, Reinaldo. Cultura organizacional. Campinas, SP: Editora Alínea, 2003. FIORELLI, J. O. Psicologia para administradores. São Paulo: Atlas, 2004.
MAXIMIANO, Antônio Cesar A. Introdução à administração. 4. ed. São Paulo: Atlas, 1995.
PERIARD, Gustavo. Tudo sobre a Teoria dos Dois Fatores de Frederick Herzberg. Disponível em: http://www.sobreadministracao.com/tudo-sobre- a-teoria-dos-dois-fatores-de-frederick-herzberg/. Acesso em: 27 set. 2018.
QUEIROZ, Simone Hering de. Motivação dos quadros operacionais para a qualidade sob o enfoque da liderança situacional. 1996. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção) – Centro Tecnológico, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 1996.
ROBBINS, Stephen Paul. Comportamento organizacional. Tradução Reynaldo Marcondes. São Paulo: Prentice Hall, 2002.
CAPÍTULO 5
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA: ESTUDO EXPLORATÓRIO E COMPARATIVO ENTRE OS MUNICÍPIOS DE CUIABÁ E VÁRZEA GRANDE
TRANSPARENCY PORTAL: EXPLORATORY AND COMPARATIVE STUDY BETWEEN THE MUNICIPALITY OF CUIABÁ AND VÁRZEA GRANDE
Ana Paula do Couto Ribeiro1 Bianca Hardman Alves2 Claudia Onédia Vendramin3 Elisângela Maria de Amorim4 Natacha Chabalin Ferraz5
Resumo
O Portal da Transparência é a ferramenta mais usada para a divulgação na internet das informações públicas. Dessa forma, o objetivo geral do trabalho foi analisar o Portal da Transparência das Prefeituras de Cuiabá e Várzea Grande, utilizando, para tanto, os requisitos mínimos obrigatórios da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e as métricas do questionário do Ranking da Transparência do Ministério Público Federal, de forma adaptada com respostas afirmativas ou negativas. Os resultados obtidos mostram que tanto o Portal da Transparência de Cuiabá quanto o de Várzea Grande estão em conformidade com o que preconiza a Lei de Acesso à Informação.
- Bacharela em Engenharia Agronômica pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato
- Bacharela em Engenharia Agronômica pela Universidade Federal de Mato Grosso, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharela em Administração pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas Sobral Pinto, especialista em Gestão de Pessoas Liderança e Coaching pela Faculdade Afirmativo, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharela em Economia pela UFMT, bacharela e licenciada em História pela UFMT, especialista em Gestão Pública pelo IFMT, especialista em Formação Docente para Educação Profissional Integrada com Educação Básica, modalidade Educação de Jovens e Adultos – PROEJA pelo IFMT e mestranda em Ensino pelo
- Bacharela em Ciências Contábeis pela UFMT, licenciada em Educação Física pela UFMT, especialista em Gestão Pública Municipal pela UFMT, especialista em Gestão de Pessoas nas Organizações pela Universidade de Cuiabá, mestre e doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de
No entanto, apresentaram itens que precisam ser melhorados, nos quais constaram respostas negativas, pois tanto Cuiabá como Várzea Grande apresentaram falhas nos itens sobre a Íntegra de Licitações e Contratos e formato para download de docu- mentos em alguns ícones, e em Várzea Grande nos itens ferramenta de orientação de navegação pelo portal, prestação de contas e acessibilidade. Foi apontada a rele- vância de haver um mapa dos sites, bem como o aprimoramento de ferramentas de acessibilidade para pessoas com deficiências.
Palavras-chave: Portal da Transparência. Accountability. Informação.
Abstract
The transparency portal is the most widely used tool for the public disclosure of public information. Thus, the general objective of the work was to analyze the Transparency Portal of the Municipalities of Cuiabá and Várzea Grande, using for that purpose, the mandatory minimum requirements of the Law of Access to Information (Law nº 12.527
/ 2011) and the metrics of the Ranking questionnaire of Transparency of the Federal Public Ministry, in a adapted form with affirmative or negative answers. The results show that both the transparency portal of Cuiabá and Várzea Grande are in accordance with what is recommended in the Law of Access to Information, however, they presented items that need to be improved, where they obtained negative answers. Both Cuiabá and Várzea Grande presented failures in the items about the Integral of Biddings and Contracts and format for downloading documents in some icons, and in Várzea Grande in the items guidance tool for navigation through the portal, accountability and accessibility. And he pointed out the relevance of a site map and the enhancement of accessibility tools for people with disabilities.
Key-words: Transparency Portal. Accountability. Information.
Introdução
A transparência da Gestão Pública dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande desperta o interesse em analisar como tem sido feita a disposição das informações públicas, dentro dos Portais da Transparência das referidas prefeituras, visto que o cidadão tem a necessidade de compreender se as informações ali contidas de fato conferem com o que a legislação dispõe a respeito. E, por isso, o acesso deve permitir o entendimento de forma clara e objetiva em seu conteúdo exposto dentro de cada Portal.
O Portal é a ferramenta mais usada para a divulgação na internet das informações públicas. Esta tem previsão na Constituição Federal de 1988, art. 5º, inciso XXXIII do Cap. I, “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Contudo, a transparência da gestão fiscal no Brasil só passou a ser uma exigência legal a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101, de 2000), que pode ser periodicamente acompanhada e fiscalizada pelos órgãos competentes, assim como pela população. Porém, uma gestão pública transparente vai além da divulgação dos instrumentos de transparência fiscal, mas estende-se à concretização do conceito accountability, quando possibilita que os cidadãos acompanhem e participem efetivamente dos atos da administração pública que causam impactos em toda a sociedade (CRUZ et al., 2012, p. 159).
No entanto, somente em 2011 surge a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527), que no artigo 3º descreve os procedimentos que asseguram o direito fundamental de acesso à informação e devem estar em conformidade com os princípios básicos da administração pública. Além disso, o artigo 4º trata da caracterização de alguns conceitos importantes para a sua melhor compreensão e efetivação.
Diante disso, Bodart (2015, p. 91) afirma que “no caso de sítios, a usabilidade é outro aspecto que deve ser valorizado, já que pode colaborar, dificultar ou impossibilitar o acesso aos dados públicos existentes no website”. Partindo dessa opinião, torna-se relevante o acompanhamento desses portais, no sentido de avaliar a qualidade das informações neles prestadas.
Por isso, o objetivo deste trabalho foi analisar as informações dos Portais da Transparência dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande, por serem as cidades mais populosas do estado de Mato Grosso, Cuiabá com 607.153 habitantes e Várzea Grande com 282.009 habitantes, segundo dados do IBGE (2018). Os objetivos específicos foram identificar a adequação dos Portais da Transparência em relação aos requisitos mínimos exigidos na Lei de Acesso à Informação, analisar os Portais da Transparência em relação aos serviços e informações oferecidos por eles, e apresentar conceitos de transparência pública.
O artigo é composto pela metodologia, em que são detalhados os procedimentos e métodos usados para análise dos portais. Após isso, apresenta-se o referencial teórico que serviu de embasamento para as análises. Em seguida, faz-se a apresentação dos resultados e a discussão dos dados encontrados. E por fim, expõem-se as considerações finais.
Metodologia
O presente estudo partiu do interesse em analisar, de forma exploratória e comparativa, os Portais da Transparência dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande, uma vez que se trata de uma ferramenta bastante utilizada pelos cidadãos e os órgãos de controle.
Analisou-se a aplicabilidade da Lei nº 12.527/2011 nos portais, quanto aos requisitos mínimos obrigatórios, considerando as leis municipais sobre o assunto (Lei nº 5.715/2013 e Lei 3.967/2013) e como instrumento de verificação, a métrica do questionário adaptado do Ranking da Transparência do Ministério Público Federal (MPF), em que as perguntas passaram a ter respostas afirmativas ou negativas, para fins de comparar a funcionalidade dos portais de Cuiabá e Várzea Grande, os dois maiores municípios de Mato Grosso, conforme a tabela 1.
Tabela 1 – Questionário adaptado do MPF dos portais da transparência de Cuiabá (CBÁ) e Várzea Grande (VG)
| Nº | PERGUNTAS | CBÁ | VG |
| 1 | O ente possui informações sobre transparência na internet? | SIM | SIM |
| 2 | O site contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação? | SIM | SIM |
| 3 | Há informações sobre receita nos últimos 6 meses, incluindo natureza, valor de previsão e valor arrecadado? | SIM | SIM |
| 4 | As despesas apresentam dados dos últimos 6 meses contendo: | (vazio) | (vazio) |
| 4.1 | Valor de Empenho? | SIM | SIM |
| 4.2 | Valor de Liquidação? | SIM | SIM |
| 4.3 | Valor de Pagamento? | SIM | SIM |
| 4.4 | Favorecido? | SIM | SIM |
| 5 | O site apresenta dados dos últimos 6 meses contendo: | (vazio) | (vazio) |
| 5.1 | Íntegra dos editais de licitação? | NÃO | SIM |
| 5.2 | Resultado dos editais de licitações (vencedor é suficiente)? | SIM | SIM |
| 5.3 | Contratos na íntegra? | SIM | SIM |
| 6 | O ente divulga as seguintes informações concernentes a procedimentos licitatórios com dados dos últimos 6 meses | (vazio) | (vazio) |
| 6.1 | Modalidade? | SIM | SIM |
| Nº | PERGUNTAS | CBÁ | VG |
| 6.2 | Data? | SIM | SIM |
| 6.3 | Número/ano edital? | SIM | SIM |
| 6.4 | Objeto? | SIM | SIM |
| 6.5 | Valor? | SIM | SIM |
| 7 | O site apresenta: | (vazio) | (vazio) |
| 7.1 | As prestações de contas (relatório de gestão) do ano anterior? | SIM | NÃO |
| 7.2 | Relatório resumido da execução orçamentária (RREO) dos últimos 6 meses? | SIM | NÃO |
| 7.3 | Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 meses? | SIM | NÃO |
|
7.4 |
Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebido, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes? |
SIM |
SIM |
|
8 |
O site possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos e não proprietários, tais como planilhas e textos (CSV), de modo a facilitar a análise das informações? |
NÃO |
NÃO |
| 9 | Existe indicação precisa no site de funcionamento de um Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) físico: | (vazio) | (vazio) |
| 9.1 | Há indicação do órgão? | SIM | NÃO |
| 9.2 | Há indicação de endereço? | SIM | NÃO |
| 9.3 | Há indicação de telefone? | SIM | NÃO |
| 9.4 | Há indicação de horário de funcionamento? | SIM | NÃO |
| 10 | Há possibilidade de envio de pedidos de informação de forma eletrônica (e-SIC)? | SIM | SIM |
| 11 | Apresenta possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação? | SIM | SIM |
|
12 |
A solicitação por meio do SIC é simples, ou seja, se exigência de itens de identificação do requerente que dificultam ou impossibilitam o acesso á informação, tais como: envio de documentos, assinatura reconhecida, declaração de responsabilidade, maioridade? |
NÃO |
NÃO |
| 13 | No site será disponibilizado o registro das competências e estrutura organizacional do ente? | SIM | SIM |
| 14 | O portal disponibiliza endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público? | SIM | NÃO |
| 15 | Há divulgação de remuneração individualizada por nome de agente público? | SIM | SIM |
| 16 | Há divulgação de diárias de passagens por nome do favorecido e constando, data, destino, cargo e motivo de viagem? | SIM | SIM |
Fonte: adaptado de Ranking da transparência do Ministério Público Federal (2018)
A escolha por analisar os portais destas localidades se deve ao fato de que os dados de 2018 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mostraram que a estimativa populacional dos 141 municípios mato-grossenses foi de 3.441.998 habitantes. Cuiabá é o maior do estado, com 607.153 habitantes e Várzea Grande é o segundo, com 282.009 habitantes.
A coleta de dados iniciou-se pelo levantamento dos Portais da Transparência dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande, nos meses de agosto a novembro de 2018. Considerou-se a forma mais fácil e rápida a busca online (www. google.com.br), digitando a expressão “Prefeitura Municipal de Cuiabá”. Em seguida, aparece o home page do município na primeira página de resultado www.cuiaba.mt.gov.br. Em uma nova página da internet foi feito o mesmo procedimento de busca para o município de Várzea Grande, digitando a expressão “Prefeitura Municipal de Várzea Grande”. Em ambas as páginas, ao abrir o site de cada município, foram encontrados os links “Portal da Transparência”.
O instrumento de coleta de dados foi feito nos Portais da Transparência dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande, usando como base os requisitos mínimos obrigatórios contidos nas leis de acesso à informação:
- Lei n° 527/2011 – que regula a lei de acesso à informação; e a sua regulamentação através do Decreto n° 7.724/2012;
- Lei n° 5.715/2013 – que regula o acesso à informação no âmbito do Poder executivo do município de Cuiabá. Regulamentado pelo Decreto n° 5.477/2014;
- Lei n° 3.967/2013 – que regula o acesso à informação, no âmbito do Poder executivo do município de Várzea Grande. Regulamentado pelo Decreto n° 39/2016.
Foi analisado, de forma comparativa, se os ícones dos Portais da Transparência dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande possuem os requisitos mínimos obrigatórios descritos nas leis de acesso à informação, a saber:
- orientação para o acesso e locais que poderão ser encontradas as informações;
- informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
- informação sobre atividades relativas à política, organização e serviços;
- informação sobre o patrimônio público, licitação e contratos administrativos;
- informações sobre programas, projetos e ações realizados pelos órgãos municipais, bem como metas e indicadores propostos;
- informação de resultados de inspeções, auditorias, prestação de contas, inclusive, os relativos a exercícios anteriores;
- registro das competências e estrutura organizacional, inclusive, endereços, telefones e horários de atendimento;
- informações e repasses ou transferências de recursos financeiros;
- registro de receitas e despesas;
- local e instruções para a comunicação do cidadão via eletrônica ou telefônica com o órgão ou entidade;
- acessibilidade do conteúdo para pessoas com deficiência.
Referencial teórico
Accountability no Brasil
O termo accountability tem sido frequente no debate internacional e nacional dos últimos anos, em especial, com relação à nova gestão pública e à reforma da administração pública. Abrucio e Loureiro (2004, p. 75) afirmam que “normalmente a literatura sobre accountability trata do controle dos atos dos governantes em relação ao programa de governo, à corrupção ou à preservação de direitos fundamentais dos cidadãos”. Porém, o tema está sendo analisado especialmente nas discussões sobre transparência e responsabilização e como contribui para a ação governamental eficiente.
Segundo os autores Pinho e Sacramento (2009, p. 1364), na busca de um sentido para accountability, constataram que o “conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo”.
No caminho para o entendimento dos passos que a administração pública precisa dar para dispor de maneira legítima à sociedade, de informações coerentes e precisas, Suk Kim (2005) reforça a integração de accountability junto a este processo, qual seja:
A transparência é central para a boa governança e pré- requisito essencial para a accountability entre estados
e cidadão. Basicamente, governança transparente significa uma abertura do sistema de governança através de processos e procedimentos claros e fácil acesso à informação pública por parte dos cidadãos, estimulando a consciência ética, no serviço público através do compartilhamento de informações, o que em última instância assegura accountability para o desempenho dos indivíduos e organizações que são responsáveis por recursos públicos ou ocupam cargos públicos. (SUK KIM et al., 2005, p. 649)
Akutsu e Pinho (2002) endossam a ideia, afirmando que somente com accountability plena, ou seja, com informações públicas e prestações de contas confiáveis por parte dos governantes, devidamente auditados pelos controles externo e interno dos órgãos públicos, os cidadãos podem participar ativamente das decisões públicas. Por outro lado, sem uma sociedade civil organizada, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a accountability. Assim, no processo de construção de nossa democracia, a prestação de contas, “a transparência torna-se um elemento basilar” (RUEDIGER, 2002, p. 42).
Dessa maneira, quando as informações transparentes, tempestivas e relevantes acerca da gestão pública e da alocação dos recursos públicos são disponibilizadas, ocorre o processo de accountability, ou seja, um ato de responsabilidade na prestação de contas. (SILVA, 2009). Tal disponibilização da informação pública tornou-se essencial, com o surgimento do chamado Governo eletrônico, onde, segundo Marques (2004, p. 114), amplia-se a análise para destacar que a adesão dos governos ao eletrônico decorre do resultado da pressão da sociedade civil na busca por transparência e facilidades.
Seguindo essa lógica, o governo eletrônico deve tornar a gestão e os processos de formulação de políticas públicas mais acessíveis, ao possibilitar um aumento na accountability. Por um lado, esse aspecto relaciona a prestação de contas na gestão pública (prestador de serviços) com ganhos de transparência, eficiência e controle social. E, por outro lado, possibilita a criação de mecanismos de participação indireta e fiscalização do cidadão sobre os tomadores de decisão. Nesse caso, os portais de acesso às informações são concebidos como elementos relevantes para o desenvolvimento da responsabilização e avaliação da qualidade das políticas públicas produzidas pela administração pública. (PRADO, 2004).
A transparência na Administração Pública
A transparência nos ajuda a entender a tomada de decisão dos gestores públicos das prefeituras, os quais elegemos para gerir os recursos de toda a população, e denota algo que nos traz legitimidade dentro das ações públicas. Conforme Fox (apud CRUZ, 2007, p. 24), uma das principais razões que impulsionaram as discussões e o aumento das iniciativas em torno da maior transparência na gestão pública foi a preocupação de que, quando o histórico das opções políticas não é conhecido, o eleitorado é incapaz de “punir” os
políticos que se envolvem em corrupção e outras formas de conduta ilegal.
E isso faz com que haja uma preocupação em mostrar a realidade do que está sendo informado. De acordo com Cruz et al. (2012, p. 156), “a transparência é um dos princípios da governança pública e as iniciativas que visem aperfeiçoar os mecanismos de transparência de informações acerca da gestão são consideradas boas práticas de governança”.
Segundo Braga (2006 p. 180), nesse sentido, ao administrar o bem comum, o agente deve assumir uma conduta ética que deve prevalecer aos interesses particulares. A ética, portanto, refere-se às ações humanas, e volta- se para as relações sociais.
Através dessa necessidade, criou-se a Lei 12.527/11, Lei de Acesso à Informação (LAI), que traz avanços das informações no aspecto transparência, sendo que seus dados públicos se encontram à disposição do cidadão, sendo esta uma ferramenta de fácil e rápido acesso.
Portanto, a veracidade das informações é também entendida como sendo uma forma de confiabilidade na gestão pública. Por isso, temos a visão do autor que mais bem retrata essa imagem, ao afirmar que “a transparência deve caracterizar todas as atividades realizadas pelos gesto- res públicos, de maneira que os cidadãos tenham acesso e compreensão daquilo que os gestores governamentais têm realizado a partir do poder de representação que lhes foi confiado”. (CRUZ FERREIRA; SILVA; MACEDO, 2012, p. 156-157)
O Portal da Transparência apresenta o formato ideal de poder expressar, a quem de interesse for, todos os atos da administração pública no que tange aos gastos com recursos públicos, e suas referidas aplicações. “Para serem transparentes, os órgãos da administração pública não devem se limitar à divulgação de fatos presentes, mas também fornecer informações relativas a períodos anteriores, que possibilitem análises de natureza evolutiva e comparativa. Dessa forma, a transparência cumpre a função de aproximar o
Estado e a sociedade e ampliar o nível de acesso do cidadão às informações sobre a gestão pública” (CRUZ, 2012, p. 105).
A Lei de Acesso à Informação
A Lei de Acesso à Informação entrou em vigor em 16 de maio de 2012 e seu propósito é regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas no país, trazendo conceitos e princípios que norteiam o direito fundamental de acesso à informação, estabelecendo orientações gerais quanto aos procedimentos de acesso.
Por isso, a LAI é organizada em seis capítulos, que vão desde as disposições gerais; do acesso à informação e da sua divulgação; do procedimento de acesso à informação; das restrições de acesso à informação; das responsabilidades; e, das disposições finais e transitórias. E que, para fins do acesso à informação que trata a lei, do seu artigo 7º compreende-se o direito de obter:
- – orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
- – informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
- – informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
- – informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
- – informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;
- – informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
- – informação relativa:
- à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
- ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios (BRASIL, 2011)
Contudo, existem duas formas de divulgação das informações previstas na lei: a transparência ativa e a transparência passiva. A transparência ativa, tratada no artigo 8º, diz respeito às informações de relevante interesse público e coletivo produzidas ou mantidas por entidades públicas que devem ser publicadas independentemente de requerimentos. Assim sendo, os sites das entidades devem fornecer um rol de informações, sem que para obter seja preciso fazer um pedido. São elas:
- 1o Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
- – registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
- – registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
- – registros das despesas;
- – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
- – dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
- – respostas a perguntas mais frequentes da
- 2o […]
- 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
- – conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
- – possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
- – possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
- – divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
- – garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
- – manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
- – indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
- – adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência. (BRASIL, 2011).
Já a transparência passiva refere-se aos casos em que a informação não foi divulgada de forma ativa, sendo que qualquer pessoa interessada poderá apresentar pedidos de acesso à informação aos órgãos públicos pessoalmente ou via internet.
Fica ainda assegurado, mediante o artigo 9o, o acesso a informações públicas através da criação de um Serviço de Informações ao Cidadão (SIC), para atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; e, protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações.
Além disso, as cidades com menos de 10.000 habitantes não têm a obrigação de divulgar todas essas informações pela internet, devendo, no entanto, se utilizar de outros meios, como cartazes e outros materiais disponíveis para consulta dos cidadãos. Ainda assim, as prefeituras e câmaras dessas cidades devem cumprir o disposto na Lei Complementar 131/2009, e divulgar em tempo real receitas e despesas (LOGAREZZI, 2016).
No tocante ao âmbito municipal, a Lei n° 5.715, de 27 de setembro de 2013, regulamenta o acesso à informação no Portal da Transparência do município de Cuiabá. Em Várzea Grande foi publicada a Lei n° 3.967, de 20 de dezembro de 2013. Nos termos das citadas leis, assegura-se o dever de o município promover, independentemente de requerimentos, a divulgação, de forma clara e objetiva, no Portal Transparência do município, das informações de interesse coletivo ou geral, produzidas ou custodiadas pelo Poder Executivo municipal. Além disso, enumera-se uma série de quesitos que deverão ser atendidos, conforme a LAI.
Prefeituras de Cuiabá e Várzea Grande
Os municípios são regidos por leis orgânicas, nas quais são descritas as competências de cada cidade. O município de Cuiabá é a capital do estado de Mato Grosso, é pessoa jurídica de direito público interno, dotado de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa.
Meireles, citado por Pontes e Faria (2009), aponta que a prefeitura é órgão pelo qual se manifesta o poder executivo municipal. Trata-se de órgão independente, central, composto e unipessoal. Independente por não ser hierarquizado por qualquer outro; composto por ser integralizado por órgãos inferiores; central porque nele se concentram todas as atribuições do poder executivo para serem distribuídas para seus órgãos subordinados; unipessoal ou singular porque atua e decide através de um único agente que o chefia e o representa, o prefeito. A criação é a extinção das secretarias são de iniciativa exclusiva do prefeito.
A cidade de Várzea Grande é uma unidade territorial que integra o estado de Mato Grosso, com personalidade jurídica de direito público interno e autonomia, nos mesmos moldes da capital, cuja Prefeita é Lucimar Sacre de Campos. No portal do município de Várzea Grande consta esta ferramenta para disponibilizar as informações públicas aos cidadãos.
Em 2018, a Prefeitura Municipal de Várzea Grande possuía 17 Secretarias: Administração, Assistência Social, Assuntos Estratégicos, Comunicação, Controladoria Geral do município, Defesa Social, Desenvolvimento Urbano, Econômico e Turismo, Educação, Cultura, Esporte e Lazer, Governo, Meio Ambiente, Planejamento, Procuradoria Geral, Saúde, Serviços Públicos, Mobilidade Urbana, Subprefeitura de Cristo Rei e Viação e Obras.
Em relação ao município de Cuiabá, o atual prefeito é Emanuel Pinheiro e a prefeitura consta atualmente com 20 Secretarias, a saber: Assistência Social e Desenvolvimento Humano, Controladoria, Cultura, Esporte e Turismo, Educação, Extraordinária de 300 anos, Fazenda, Gestão, Governo, Habilitação e Regulamentação Fundiária, Inovação e Comunicação, Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano, Mobilidade Urbana, Obras Públicas, Planejamento, Procon Municipal, Procuradoria Geral, Saúde, Serviços Urbanos e Agricultura, Trabalho e Desenvolvimento Econômico.
No site da Prefeitura de Cuiabá existe um Portal da Transparência que foi criado em 2009, com base em lei, no qual o cidadão pode exercer o controle social acessando as informações públicas referentes a receitas, despesas, convênios, licitações e contratos, por exemplo.
Resultados e discussão
O critério utilizado para realizar as análises foram, primeiramente, verificar a aplicação dos itens previstos na Lei de Acesso à Informação nos dois portais, e, em seguida, responder ao questionário adaptado disposto no Ranking Nacional da Transparência do Ministério Público Federal (MPF), em cada item dos portais de Cuiabá e Várzea Grande, conforme descrito na metodologia.
Destaca-se que, antes da aplicação do questionário, foi observado que o Portal da Transparência do município de Cuiabá é composto de 18 ícones: o portal, contas públicas e orçamentos, receitas, despesas, servidores, convênios e outros repasses, licitações e contratos, patrimônio público, serviço ao cidadão, consulte seus processos, prestando contas, projetos e obras, secretarias/ órgãos, controle social, transparência temática, legislação, ajuda e ouvidoria. O Portal da Transparência do município de Várzea Grande foi mudado no dia 26 de outubro de 2018, apresentando novo layout e passando de 16 para 30 ícones, os quais seguem: e-SIC, ouvidoria, legislação, controle social, obras do PAC, patrimônio, repasses e transferências, convênios, contratos e licitações, servidores, despesas, receitas, contas públicas; orçamento; controle interno, revisão do plano diretor, fundos municipais, concursos, certidão através de autenticação, certidão de débitos de imóveis, certidão de débitos, autenticação alvará de funcionamento e localização, documento do alvará de funcionamento e localização, boleto do alvará, boleto do IPTU, nota fiscal eletrônica, portal do servidor, GESPRO, e-SUS e impressão DAM/parcelamento.
Iniciou-se a análise pela Lei 12.527/2011, e foram observadas as informações quanto ao cumprimento dos requisitos mínimos nos portais dos municípios de Cuiabá e Várzea Grande.
O Portal da Transparência de Várzea Grande apresentou itens que tiveram respostas negativas nos seguintes requisitos: orientação para o acesso a locais em que poderão ser encontradas as informações; informação de resultados de inspeções, auditorias, prestação de contas, inclusive, os relativos a exercícios anteriores; e, a acessibilidade de conteúdos para pessoas com deficiências.
No quesito política, organização e serviço, constatou-se que o portal de Várzea Grande possui um Plano Diretor, mas não se apresenta nenhuma informação clara ao cidadão sobre as informações ali contidas, que ora estão em um lugar, mas sua continuidade dá-se olhando também em outras abas, ou seja, o cidadão necessita deduzir isso.
Quanto ao acesso da informação pública na internet e nos Portais da Transparência das Prefeituras de Cuiabá e Várzea Grande, atende-se o que está disposto na lei. Entretanto, observou-se que, no caso de Cuiabá, apresenta-se a orientação para acesso e locais no ícone ajuda do portal, inclusive, há um manual do Portal da Transparência e o Portal de Várzea Grande não oferece ferramenta de busca.
Em relação à prestação de contas, o portal de Cuiabá possui o ícone “prestando contas”, no qual são apresentadas leis, decretos, instruções normativas, orientações e recomendações técnicas, além de relatórios. Já o Portal
de Várzea Grande possui o ícone “fundos municipais”, em que se apresenta uma pasta de prestação de contas. Porém, não há conteúdo disponível.
No que concerne à acessibilidade, o Portal da Transparência de Cuiabá apresenta a opção de acesso ao deficiente, proporcionando o aumento das letras, ou diminuição, bem como um contraste que melhora a visualização para o usuário. No entanto, no caso de Várzea Grande, nenhuma ferramenta de acessibilidade está disponível.
E, por fim, ao serem verificadas as leis no âmbito municipal, pode-se constatar que tanto no Portal da Transparência de Várzea Grande como o de Cuiabá são apresentadas informações correspondentes aos previstos na LAI.
Em seguida, ocorreu a aplicação do questionário adaptado do Ranking da Transparência do MPF nos Portais de Cuiabá e Várzea Grande. Foram observadas as seguintes situações: no Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de Várzea Grande, no ícone receitas, a opção de visualizar a receita por órgão está indisponível, o que dificulta o acesso do cidadão.
No Portal da Transparência de Cuiabá, na busca de informações de despesas por órgão, ocorreu de algumas não serem encontradas, por motivo de falha no sistema. Quando indisponível, no relatório aparece a seguinte mensagem: “Nenhum registro encontrado”. O município de Várzea Grande também apresentou problemas quando se deu a busca de informações de despesas.
No Portal da Transparência da Prefeitura de Cuiabá, no ícone licitação e contratos, aparecem três opções: licitação, site de licitação e contratos. No site de licitação é possível visualizar um calendário das licitações agendadas e verificar a cópia das atas de registros de preços que já foram publicadas, bem como as datas de vigência.
Na opção de licitação do município de Cuiabá (ícone licitações e contratos), aparecem as informações sobre modalidade, data, número, ano do edital e objeto. Para visualizar o valor estimado da licitação, é necessário clicar no link da lupa.
No Portal da Transparência do município de Várzea Grande, no ícone contratos e licitações, aparecem três opções de informação: contrato, licitação e ata.
Na opção de licitação deste portal não está disponível a busca por órgão. O link possui um grande número de documentos para download, além dos editais na íntegra e homologação, como por exemplo: requisição do setor demandante, justificativa da contratação, termo de referência, indicação de recursos orçamentários e parecer técnico jurídico. Esta parte do portal funciona muito bem em relação ao download de documentos.
No resultado de busca feita na opção de licitação (ícone contratos e licitações do Portal de Várzea Grande) aparecem as informações sobre modalidade, data,
número, ano do edital e objeto. Para visualizar o valor estimado da licitação, deve-se clicar no link da lupa.
Já na opção de contratos, o Portal de Várzea Grande apresenta somente a busca anual, não disponibilizando a opção de ser feita a busca mensal e não há a opção de se fazer a busca de contratos por órgão.
Na opção da ata do Portal de Várzea Grande não é possível visualizar o documento para download. Aparece a seguinte mensagem: “O arquivo não está disponível para download”. O link tem como ponto positivo: fazer busca mensal (filtro da ata).
Os Portais da Transparência da Prefeitura de Cuiabá e Várzea Grande apresentam opção de gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos. Porém, existe falha na visualização, pois muitas vezes não estão disponíveis. Os formatos previstos na LAI são: XML, CSV e TXT. Contudo, o disponível nos portais em sua maioria é o formato em PDF.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório da Gestão Fiscal (RGF) do Portal da Prefeitura Municipal de Várzea Grande estão desatualizados, com informações do ano de 2017. Os relatórios apresentados no Portal de Prefeitura Municipal de Cuiabá apresentam informações dos últimos seis meses.
No Portal da Prefeitura Municipal de Várzea Grande a transparência passiva6 da forma presencial é falha, uma vez que não há a indicação do órgão, endereço ou telefone. No Portal consta apenas a informação: “Dirigir-se a unidade do SIC pertencente ao órgão ao qual você pretende solicitar informação”. É disponibilizado um formulário para o usuário preencher.
Caso o cidadão queira fazer a solicitação da informação por meio eletrônico, não há facilidade no acesso no Portal da Prefeitura Municipal de Várzea Grande, pois é necessário fazer um cadastro como solicitante com as seguintes informações obrigatórias: tipo de pessoa (física ou jurídica), nome e CPF. E ainda criar um acesso ao e-SIC, com os seguintes dados obrigatórios: usuário e senha (confirmar senha).
Por fim, vale ressaltar que foi observado apenas o que é solicitado no questionário adaptado do Ranking da Transparência do MPF e ambos os portais atendem a maioria do que foi perguntado. Contudo, a maioria das informações está incompleta, desatualizada e indisponível.
- É a divulgação de informações públicas em atendimento a demandas específicas de uma pessoa física ou jurídica. Por exemplo, a resposta a pedidos de informação registrados para determinado Ministério, seja por meio do SIC físico do órgão ou pelo e- SIC (Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão). Disponível em: http://www.acessoainformacao.gov. br/perguntas-frequentes/aspectos-gerais-da-lei#9. Acesso em: 27 de 2018.
Considerações finais
Para cumprir com o objetivo de analisar os Portais da Transparência das Prefeituras de Cuiabá e Várzea Grande, foram aplicados os questionários quanto aos requisitos obrigatórios da Lei de Acesso a Informação e do Ranking do MPF. Nos resultados e discussão foram apresentados itens negativos e outros pontos relevantes encontrados, sendo que o município de Várzea Grande foi o que mais apresentou aspectos negativos, evidenciando a necessidade de adequações.
Quanto à funcionalidade e disponibilidade de informações, percebemos que existem diferenças consideráveis entre os municípios, independentemente do número de ícones (informações) que cada um possui.
No entanto, o artigo demonstra aos munícipes, em relação ao controle social, a ausência de informações imprescindíveis dentro do portal da transparência. Destarte, o trabalho permite inferir que não basta ter as informações disponíveis, é necessário que estas informações sejam completas e de fácil localização.
Salientamos a importância de fazer ajustes nos portais, tais como: aprimorar a ferramenta de acessibilidade no Portal de Cuiabá e prezar para que outras pessoas com deficiência, como por exemplo, a auditiva, sejam atendidas; implementar a ferramenta de acessibilidade no Portal de Várzea Grande; disponibilizar um mapa dentro dos sites, para facilitar a navegação através dos ícones; orientar a população com dados do atendimento do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC); e ofertar relatórios de prestação de contas no Portal de Várzea Grande, com dados fidedignos.
Destacamos que existiram limitações durante a produção do artigo, como a escassez de trabalhos relacionados ao tema e métodos de fácil compreensão e aplicação.
Sendo assim, propomos o desenvolvimento de outros trabalhos referentes ao tema, devido à sua importância na construção de uma sociedade transparente e democrática. Sugerimos a realização de trabalhos com os temas sobre revisões metodológicas, legitimidade, eficiência e desempenho dos Portais da Transparência.
Referências
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AKUTSU, L.; PINHO, J. A. G. Sociedade da informação, accountability e democracia delegativa: investigação em portais de governos no Brasil. RAP, v. 36. n. 5. set./out. 2002.
BODART, C. N.; et al. Gestão Pública: transparência, controle e participação social. Vila Bela, ES: Ed. Faculdade Novo Milênio, 2015.
BRAGA, P. Ética, direito e administração pública. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2006.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 1 out. 2018.
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/ lei/l12527.htm. Acesso em: 03 out. 2018.
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 04 de out.
CUIABÁ. Lei n° 5.715 27 de setembro de 2013. Regulamenta o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal, bem como no art. 64 e no art. 66 da Lei Orgânica Municipal, e dá outras providências. Cuiabá, 2013. Disponível em: https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=260476. Acesso em: 20 out. 2018.
CRUZ, C. F. et al. Transparência da gestão pública municipal: um estudo a partir dos portais eletrônicos dos maiores municípios brasileiros. Revista de Administração Pública, v. 46, n. 1, p. 153-176, fev., 2012.
CRUZ, C. F. Responsabilidade na Gestão Fiscal: um estudo em grandes municípios com base nos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal no período de 2010-2013. 2015. 301 f. Tese (Doutorado em Ciências) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2015.
CRUZ, F. A influência da limitação das despesas com pessoal na gestão pública municipal e um perfil comportamental dos municípios catarinenses. Revista Pensa Contábil do Conselho Regional de Contabilidade, Rio de Janeiro, v. 13, ago./out. 2007.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Brasília, 2018. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/. Acesso em: 12 out. 2018.
LOGAREZZI, L. Guia prático da lei de acesso à informação [livro eletrônico]. São Paulo: Artigo 19 Brasil, 2016.
MARQUES, Francisco Paulo Jamil Almeida. Dimensões da ciberdemocracia conceitos experiências fundamentais. Salvador, 2004. Disponível em: http://www.repositorio.ufba.br/ri/handle/ri/11302. Acesso em: 14 out. 2018.
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Mapa da transparência. Ranking Nacional da Transparência. Disponível em: http://combateacorrupcao.mpf.mp.br/ranking/ mapa-da-transparencia/ranking/itens-avaliados. Acesso em: 12 out. 2018.
PRADO, O. Governo eletrônico e democracia: a publicização das contas públicas das capitais brasileiras. 20014. 182 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública e Governo) – Escola de Administração de Empresas de São Paulo, 2004.
PINHO, J. A. G.; SACRAMENTO, A. R S. Accountability: já podemos traduzi- la para o português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, p. 1343-1368, nov./dez. 2009.
PONTES, D. R.; FARIA, J. R. V. Direito Municipal e Urbanístico. Curitiba: IESDE Brasil AS, 2009.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CUIABÁ. Secretarias. Disponível em: http:// www.cuiaba.mt.gov.br/secretarias. Acesso em: 12 de out. 2018.
PREFEITURA MUNICIPAL DE VÁRZEA GRANDE. Secretarias e órgãos. Disponível em: http://www.varzeagrande.mt.gov.br. Acesso em: 12 out. 2018.
RUEDIGER, M. A. Governo Eletrônico e Democracia – uma análise preliminar dos impactos e potencialidades na gestão pública. Organizações & Sociedade, v. 9. n. 25, set./dez. 2002.
SILVA, L. M. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
SUK KIM, P. et al. Toward Participatory and Transparent Governance: Report on the Sixth Global Forum on Reinventing Government. Public Administration Review, v. 65, n. 6, nov. 2005, p. 646-654.
VÁRZEA GRANDE. Lei n° 3.967 de 20 de dezembro de 2013. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, inciso II do § 3º, do art. 37 e no § 2º do art. 216 da constituição Federal e dá outras providências. Várzea Grande, 2013. Disponível em: http://www.varzeagrande.mt.gov.br/ storage/Arquivos/f86d17d6bd2d61ad3d5c04a975b6d430.pdf.pdf. Acesso em: 20 out. 2018.
ANEXO A
Tabela 1 – Questionário adaptado do MPF dos portais da transparência de Cuiabá (CBÁ) e Várzea Grande (VG)
| Nº | PERGUNTAS | CBÁ | VG |
| 1 | O ente possui informações sobre transparência na internet? | SIM | SIM |
|
2 |
O site contém ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação? |
SIM |
SIM |
|
3 |
Há informações sobre receita nos últimos 6 meses, incluindo natureza, valor de previsão e valor arrecadado? |
SIM |
SIM |
| 4 | As despesas apresentam dados dos últimos 6 meses contendo: | (vazio) | (vazio) |
| 4.1 | Valor de Empenho? | SIM | SIM |
| 4.2 | Valor de Liquidação? | SIM | SIM |
| 4.3 | Valor de Pagamento? | SIM | SIM |
| 4.4 | Favorecido? | SIM | SIM |
| 5 | O site apresenta dados dos últimos 6 meses contendo: | (vazio) | (vazio) |
| 5.1 | Íntegra dos editais de licitação? | NÃO | SIM |
| 5.2 | Resultado dos editais de licitações (vencedor é suficiente)? | SIM | SIM |
| 5.3 | Contratos na íntegra? | SIM | SIM |
|
6 |
O ente divulga as seguintes informações concernentes a procedimentos licitatórios com dados dos últimos 6 meses |
(vazio) |
(vazio) |
| 6.1 | Modalidade? | SIM | SIM |
| 6.2 | Data? | SIM | SIM |
| 6.3 | Número/ano edital? | SIM | SIM |
| 6.4 | Objeto? | SIM | SIM |
| 6.5 | Valor? | SIM | SIM |
| 7 | O site apresenta: | (vazio) | (vazio) |
| 7.1 | As prestações de contas (relatório de gestão) do ano anterior? | SIM | NÃO |
| Nº | PERGUNTAS | CBÁ | VG |
|
7.2 |
Relatório resumido da execução orçamentária (RREO) dos últimos 6 meses? |
SIM |
NÃO |
| 7.3 | Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 meses? | SIM | NÃO |
|
7.4 |
Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebido, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes? |
SIM |
SIM |
|
8 |
O site possibilita a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos e não proprietários, tais como planilhas e textos (CSV), de modo a facilitar a análise das informações? |
NÃO |
NÃO |
|
9 |
Existe indicação precisa no site de funcionamento de um Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) físico: |
(vazio) |
(vazio) |
| 9.1 | Há indicação do órgão? | SIM | NÃO |
| 9.2 | Há indicação de endereço? | SIM | NÃO |
| 9.3 | Há indicação de telefone? | SIM | NÃO |
| 9.4 | Há indicação de horário de funcionamento? | SIM | NÃO |
|
10 |
Há possibilidade de envio de pedidos de informação de forma eletrônica (e-SIC)? |
SIM |
SIM |
| 11 | Apresenta possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação? | SIM | SIM |
|
12 |
A solicitação por meio do SIC é simples, ou seja, se exigência de itens de identificação do requerente que dificultam ou impossibilitam o acesso á informação, tais como: envio de documentos, assinatura reconhecida, declaração de responsabilidade, maioridade? |
NÃO |
NÃO |
|
13 |
No site será disponibilizado o registro das competências e estrutura organizacional do ente? |
SIM |
SIM |
|
14 |
O portal disponibiliza endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público? |
SIM |
NÃO |
|
15 |
Há divulgação de remuneração individualizada por nome de agente público? |
SIM |
SIM |
|
16 |
Há divulgação de diárias de passagens por nome do favorecido e constando, data, destino, cargo e motivo de viagem? |
SIM |
SIM |
Fonte: adaptado de Ranking da transparência do Ministério Público Federal (2018)
ANEXO B
Tabela 2 – Requisitos mínimos obrigatório pela LAI dos portais da transparência de Cuiabá (CBÁ) e Várzea Grande (VG)
| N | ITENS- LEI ACESSO À INFORMAÇÃO | CBÁ | VG |
| 1 | Orientação para o acesso e locais que poderão ser encontradas as informações; | SIM | SIM |
|
2 |
Informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; |
SIM |
NÃO |
| 3 | Informação sobre atividades relativas à política, organização e serviços; | SIM | SIM |
| 4 | Informação sobre o patrimônio público, licitação e contratos administrativos; | SIM | SIM |
| 5 | Informações sobre programas, projetos e ações realizados pelos órgãos municipais, bem como metas indicadores propostos. | SIM | SIM |
| 6 | Informação de resultados de inspeções, auditorias, prestação de contas, inclusive os relativos a exercícios anteriores; | SIM | SIM |
| 7 | Registro das competências e estrutura organizacional, inclusive endereços, telefones e horários de atendimento. | SIM | SIM |
| 8 | Informações e repasses ou transferências de recursos financeiros; | SIM | SIM |
| 9 | Registro receita e despesas; | SIM | SIM |
| 10 | Local e instruções para a comunicação do cidadão via eletrônica ou telefônica com o órgão ou entidade; | SIM | SIM |
| 11 | Acessibilidade do conteúdo para pessoas com deficiência; | SIM | NÃO |
Fonte: adaptado da LAI (BRASIL, 2011)
CAPÍTULO 6
FINANCIAMENTO DA SAÚDE: UMA ANÁLISE DA APLICABILIDADE DOS RECURSOS NA ATENÇÃO BÁSICA EM
LUCAS DO RIO VERDE
HEALTH FINANCING: ANALYSIS OF THE APPLICABILITY OF RESOURCES IN BASIC CARE IN LUCAS DO RIO VERDE
Alzenir Rodrigues Heler Delgado1
Daniela Batista Sorato2 Günter Bif Stechert3
Salete Spuldaro Pereira da Costa4
Leandro Luiz Sassi5
Resumo
O financiamento das ações e serviços públicos de Saúde no Brasil deve ser analisado sob dois aspectos: das fontes de receitas e da forma como se estruturam os gastos. O retorno a ser obtido depende de orientações políticas, que definem as prioridades dos gastos, e que, portanto, devem ser medidos por seu impacto e contribuição. Nesse sentido, mesmo sabendo da grande preocupação do município de Lucas do Rio Verde com a saúde pública local, surge a investigação de como tem sido feita a aplicação dos recursos repassados pelas três esferas de governo, e se têm sido realizadas de forma efetiva. Outrossim, prospecta a maneira como a Secretaria Municipal de Saúde tem aplicado esses recursos, de acordo com os critérios definidos pela legislação da saúde pública. Assim, este trabalho teve
- Bacharela em Relações Públicas pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e Teologia pelo Instituto Presbiteriano Augusto Araújo, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Mato Grosso e especialista em Mídias Digitais para Educação pela Universidade Federal do Mato
- Bacharela em Psicologia pela Fundação Educacional de Fernandópolis, bacharela em Psico- oncologia pelo Hospital de Ensino Beneficência Portuguesa, mestre em Ciências da Saúde pelo Hospital de Câncer de Barretos especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração pela Universidade do Sul, bacharel em Contabilidade Faculdade La Salle, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharela em Ciências Contábeis pela Faculdade Concórdia Santa Catarina, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Gerenciamento de Redes de Computadores pela Universidade de Cuiabá e especialista em Tecnologias de Redes pela Universidade Federal de Lavras, professor do
como base uma abordagem quantitativa, com metodologia descritiva baseada em análise documental de Banco de Dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Saúde, pela Prefeitura Municipal, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério da Saúde, no ano de 2016. Da despesa total em saúde, concluiu-se que, no ano de 2016, Lucas do Rio Verde investiu 47,28% de seus recursos na atenção em serviços de especialidades médicas, exames de apoio diagnóstico de imagens e outros do rol da média e alta complexidade (MAC). Dessa forma, o estudo demonstra que o município necessita aumentar seus investimentos na Atenção Básica, fazendo desta, efetivamente, a porta de entrada preferencial pelo usuário por sua qualidade resolutiva, coordenadora e ordenadora do cuidado em saúde.
Palavras-chave: Atenção básica. Financiamento da assistência à saúde. Gestão em saúde.
Abstract
The financing of public health actions and services in Brazil should be analyzed under two aspects: sources of income and the way in which expenses are structured. The return to be obtained depends on political orientations, which define the priorities of expenditure, and which, therefore, must be measured by their impact and contribution. In this sense, even knowing the great concern of the municipality of Lucas do Rio Verde-Mato Grosso with local public health, there is a curiosity to investigate how the application of the resources invested by the three spheres of government has been, if they have been carried out effectively. Also, if the Municipal Ministry of Health has applied these resources in accordance with the criteria defined by public health legislation. This work was based on a quantitative approach, with descriptive methodology based on documentary analysis of Data Bank provided by the Municipal Secretariat of Health, Municipal City Council, Court of Accounts and Ministry of Health in 2016. Of the total expenditure on health, which In 2016, Lucas do Rio Verde invested 47.28% of its resources in the care of medical specialties services, diagnostic support examinations and others of the list of medium and high complexity (MHC). In this way, the study shows that the municipality needs to increase its investments in Basic Care, making it, in effect, the preferential entrance door for the user due to its decisive, coordinating and ordering quality of health care.
Keywords: Basic Attention. Health Assistance Financing. Health Management
Introdução
Em 2016, o Município de Lucas do Rio Verde possuía o segundo melhor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Estado de Mato Grosso e o 249º do país nesse mesmo período, classificado como de alto desenvolvimento humano. Segundo dados do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil de 2010,
o índice alcançado foi de 0,768. O município possuía uma população esti- mada de 59.436 habitantes (IBGE, 2016). Atualmente, o município está em crescimento acelerado, fomentado pela agroindústria, acarretando, por conse- quência, o aumento da demanda de serviços de saúde, principalmente, no que se refere à Atenção Básica. Além disso, há a constante preocupação da gestão municipal em fazer com que a Secretaria Municipal de Saúde seja capaz de ofertar serviços com qualidade, pautada na humanização da atenção prestada ao cidadão.
O motivo da delimitação do ano de referência ser 2016 se deve ao fato de que, no ano de 2017, houve a transição governamental na Prefeitura Municipal, alterando-se autarquias, processos e, consequentemente, havendo
o risco de comprometer a fidedignidade das informações. Além disso, em 2017, publicaram-se as diretrizes para a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB),
o que traria distorções na análise dos dados. (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2017) Segundo Sampaio (2012), a qualidade na prestação de serviços na Atenção
Básica gera redução das iniquidades em saúde e é um desafio a ser alcançado. Para tanto, cada equipe de Estratégia de Saúde da Família de Lucas do Rio Verde apresentava a equipe completa, conforme preceitua a Política Nacional de Atenção Básica, que é composta por: médico, enfermeiro, dentista, técnico de enfermagem e agentes comunitários de saúde.
De acordo com a PNAB publicada em 2012, cada Equipe de Saúde da Família deveria ser responsável por uma população composta, em média, por
3.000 mil pessoas (Ministério da Saúde. 2012). Seguindo tal diretiva, a Prefeitura Municipal de Lucas do Rio Verde possuía, em sua rede do SUS, 15 unidades com equipes da ESF, sendo 14 urbanas e um rural, atingindo a cobertura de 98% da população do município, consoante dados do Relatório Anual de Gestão (SIOPS, 2016).
No esforço em analisar a aplicação de recursos dos três entes federativos, Piola (2016) descreve que, ao longo do tempo, os investimentos em saúde oriundos dos estados e municípios foram maiores que a União. Ele conclui afirmando que os municípios ampliaram, também, o comprometimento de suas receitas tributárias ou correntes.
Assim, em face dos serviços prestados pelo município com o intuito de promoção da saúde pública local, surge o questionamento com vistas à eficiência na aplicação dos recursos repassados pelas três esferas de governo. A pesquisa prospectou dados que verificassem se a Secretaria Municipal de Saúde aplicou esses recursos de acordo com os critérios definidos pela legislação da saúde pública.
Metodologia
Essa pesquisa teve como base uma abordagem quantitativa, com metodologia descritiva baseada em procedimentos de análise documental.
Segundo Fonseca (2002), os resultados da pesquisa quantitativa podem ser quantificados, ou seja, esta abordagem de pesquisa recorre à linguagem ma- temática para descrever as causas de um fenômeno, as relações entre variáveis etc. Como as amostras, geralmente, são grandes e consideradas representati- vas da população, os resultados são tomados como se constituíssem um retrato real de toda a população alvo da pesquisa. A pesquisa quantitativa se centra na objetividade e é influenciada pelo positivismo, que considera que a realidade só pode ser compreendida com base na análise de dados brutos, recolhidos com o auxílio de instrumentos padronizados e neutros (FONSECA, 2002, p. 20).
A pesquisa descritiva exige do investigador uma série de informações sobre o que deseja pesquisar. Esse tipo de estudo pretende descrever os fatos e fenômenos de determinada realidade (TRIVIÑOS, 1987). Quanto aos procedimentos, fez-se a escolha pela pesquisa documental, pois esta recorre a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas, tapeçarias, relatórios de empresas, vídeos de programas de televisão etc. (FONSECA, 2002, p. 32).
Os Bancos de Dados de informações referentes à saúde pública do município de Lucas do Rio Verde, Mato Grosso, foram fornecidos pela Secretaria Municipal de Saúde, Prefeitura Municipal, Tribunal de Contas e Ministério da Saúde.
O período escolhido para análise de dados esteve compreendido entre 1º de janeiro de 2016 a 31 de dezembro de 2016. O motivo da escolha se deu devido à implantação do sistema interno de gestão em saúde (MV Sistemas), uma plataforma que integrava, de forma efetiva, as informações de cada Unidade de Saúde, monitorando os dados de procedimentos, público atendido, exercício profissional e custos dos serviços prestados. Assim, os bancos de dados foram alimentados diariamente durante esse período, favorecendo a fidedignidade das informações. Outro motivo que contribuiu para a delimitação do ano de referência ser 2016, se deve ao fato de, no ano de 2017, ter havido uma transição governamental na Prefeitura Municipal, alterando-se autarquias, processos e, consequentemente, havendo o risco de que os dados analisados não refletissem a realidade de forma integral. Além disso, em 2017, publicou- se a nova Política Nacional de Atenção Básica, o que impossibilitaria a análise exata dos dados.
O trabalho proposto delimitou como amostra o Banco de Dados referente a todos os usuários do Sistema Único de Saúde (SUS) atendidos, e ações realizadas no período compreendido entre janeiro a dezembro de 2016, e que estavam alocados na Secretaria Municipal de Saúde.
Planejamento do orçamento público: diretrizes
A Portaria nº 2.135, de 25 de setembro 2013, estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) nas três esferas de governo, tendo como base, dentre outros fatores, os seguintes instrumentos de planejamento: Plano de Saúde (PS); a Programação Anual de Saúde (PAS), o Relatório Anual de Gestão (RAG), o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Primeiramente, o Plano de Saúde é realizado a partir da análise da situação do município, no qual são apresentados resultados que serão buscados ao longo de quatro anos, constando objetivos e metas, devendo ser aprovado pelo Conselho Municipal de Saúde. Tal plano só poderá ser operacionalizado, por meio da Programação Anual em Saúde (PAS), o qual prevê, a alocação orçamentária a ser utilizada durante um ano. Após a execução do planejamento, a Secretaria Municipal de Saúde deve apresentar o Relatório Anual de Gestão, cujo conteúdo irá detalhar os resultados da execução da PAS.
A LDO, no entanto, prevê as diretrizes a serem executadas durante um ano, fixando o montante de recursos que o governo pretende economizar, e definindo gastos públicos dentro das prioridades de investimentos. O LDO é a base da Secretaria de Saúde para elaboração da Programação Anual de Saúde com relação ao exercício seguinte.
Por fim, através da LOA, a Secretaria Municipal de Saúde busca definir as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Assim, a LOA é o planejamento que indica quanto e onde se deve gastar o dinheiro público. Dessa forma, as despesas públicas não serão executadas fora do orçamento.
Blocos de financiamento do SUS e seus componentes
O Sistema Único de Saúde (SUS) foi criado para proporcionar o acesso universal ao sistema público de saúde, sem discriminação, fazendo com que a atenção integral à saúde se tornasse um direito de todos os brasileiros, desde a gestação e por toda a sua vida, garantindo, assim, a materialização do artigo 196 da Constituição Brasileira:
saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações. (BRASIL, 1988)
A gestão dos serviços de saúde deve ser solidária e participativa entre os três entes da Federação: a União, os Estados e os Municípios, sendo regulamentada pela Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, que estabelece que o SUS abrange e engloba a atenção básica, média e alta complexidade, os serviços de urgência e emergência, a atenção hospitalar, as ações e serviços das vigilâncias epidemiológica, sanitária, ambiental, saúde do trabalhador e assistência farmacêutica.
Até o ano de 2016, os recursos destinados ao custeio da saúde aos municípios eram transferidos do Ministério da Saúde via “fundo a fundo” – Fundo Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Municipal de Saúde (FMS), divididos em seis blocos, cada qual com uma conta bancária: Atenção Básica (AB), Média e Alta Complexidade (MAC), Assistência Farmacêutica, Vigilância em Saúde, Gestão do SUS e Investimento, de acordo com Portaria do Ministério da Saúde (MS) n.º 204, de 29 de janeiro de 2007, conforme a Figura 1.
Figura 1 – Repasse Fundo a Fundo
Fonte: Portaria n º 204 de 29 de janeiro de 2007
A portaria 204, em seu artigo 9º, define dois componentes financeiros para a AB: Piso de Atenção Básica Fixo (PAB Fixo), cujo valor é constituído per capita – por habitante/ano e publicado em portaria específica pelo Ministério da Saúde; Piso de Atenção Básica Variável (PAB Variável), que depende de estratégias/programas específicos aos quais o município adere, tais como: Agente Comunitária de Saúde (ACS), Estratégia de Saúde da Família (ESF), Estratégia de Saúde Bucal (ESB), Compensação de Especificidades Regionais (incorporado ao PAB Variável conforme Portaria MS n.º 1.408, de 10 de julho de 2013), Fator de Incentivo de Atenção aos Povos Indígenas, Incentivo para Atenção à Saúde no Sistema Previdenciário, Incentivo para Atenção Integral à Saúde do Adolescente em conflito com a lei em regime de internação e internação provisória, Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF), Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), Programa Saúde na Escola (PSE) e, outros que venham a ser instituídos por meio de ato normativo específico (BRASIL, 2007; COSEMS-MT, 2016).
Figura 2 – Recursos para Atenção Básica
Fonte: Portaria n º 204 de 29 de janeiro de 2007
A partir de 2017, de acordo com a Portaria MS n.º 3.992, de 28 de dezembro de 2017, os blocos passam a ser dois, em duas contas correntes: custeio, que são recursos destinados à manutenção da prestação dos serviços das ações e do serviço de saúde; e investimento, que serve para a “aquisição de equipamentos, obras de construções para a realização de ações e serviços públicos de saúde; e obras de reforma e/ou adequações de imóveis já existentes em prol de ações e serviços públicos de saúde” (BRASIL, 2017). Para este trabalho, foi utilizada como referência a Portaria 204, de 2007.
Segundo a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB, 2012), a Atenção Básica pode ser definida por um conjunto de ações que englobam prevenção de agravos, diagnósticos, tratamento, reabilitação e manutenção da saúde. As ações mencionadas são executadas por meio das Unidades Básicas de Saúde.
O Ministério da Saúde realiza os repasses para a Atenção Básica por meio da transferência “fundo a fundo” (PNAB, 2012), fazendo com que a transferência de recursos do Bloco AB aos municípios seja efetuada em conta aberta especificamente para esse fim.
Os repasses do Piso da Atenção Básica (PAB) ocorrem através do Fundo Nacional de Saúde baseando-se em um montante per capita previamente fixado por habitante, segundo a Portaria MS n.º 1.409, de 10 de julho de 2013, do Ministério da Saúde. Dessa forma, o piso da Atenção Básica é repassado mensalmente aos municípios, conforme a Equação 1.
Equação 1 – Cálculo do PAB
PAB = nº de habitantes do município segundo IBGE x R$ per capita
12
Fonte: Portaria 1.309 de 19 de dezembro de 2013.
Há, ainda, outros repasses, como o Piso de Atenção Básica Variável (PAB) Saúde da Família, Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Básica de Saúde, Atenção à Saúde Bucal e Construção de Unidades Básicas de Saúde – UBS e Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade na Atenção Básica (PMAQ).
Os municípios que aderirem ao PMAQ-AB farão jus ao Incentivo Financeiro, denominado Componente de Qualidade do Piso de Atenção Básica Variável (PAB Variável), que é repassado aos municípios no início de cada ciclo, após a homologação da adesão do município a esse financiamento. Tais valores são um incentivo financeiro determinado pelo ministro de Estado da Saúde e variarão de acordo com o número de equipes contratadas, com as disponibilidades orça- mentárias do Ministério da Saúde, e com o fator de desempenho dessas equipes.
Logo, os recursos do PMAQ devem ser gastos com despesas que visem à melhoria do acesso e da qualidade da atenção básica. Uma vez que a equipe seja certifica- da, o gestor municipal passará a receber os valores diferenciados do Componente de Qualidade do PAB Variável, conforme o desempenho de cada uma.
Assim, percebe-se o crescimento dos recursos do Ministério da Saúde para a Atenção Básica, particularmente os transferidos mediante o Piso da Atenção Básica (PAB) Variável. Esse piso incorpora os diferentes incentivos financeiros que premiam os municípios desenvolvedores de programas dirigidos a Estratégia de Saúde da Família (ESF). Dessa forma, o governo federal vem reforçando, mediante o financiamento, seu papel na determinação da política a ser adotada.
Resultados e discussão
Segundo o Relatório Anual de Gestão da Secretaria Municipal de Saúde de Lucas do Rio Verde, referente ao ano de 2016, houve um investimento total de R$ 57.414.789,42 em serviços públicos de saúde à população, provenientes de repasses pelas três esferas de governo. A Tabela 1 descreve em detalhes o referido relatório resumido de execução orçamentária.
Tabela 1 – Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)
| Receitas X Despesas | R$ | % |
| Arrecadação Município de Lucas do Rio Verde 2016 – Consolidado |
223.289.019,34 |
100% |
| Arrecadação Município de Lucas do Rio Verde 2016 – Prefeitura |
186.482.421,49 |
84% |
| Despesas Liquidadas – 2016 Saúde (Convênios/Transf Federais e Estaduais) |
57.414.789,42 |
26% |
| Índice de Investimentos em Saúde Recursos Próprios – SIOPS |
12.734.533,79 |
33,50%
(mínimo por Lei 15%) |
Fonte: (SIOPS, 2016); (RREO, 2016)6
Confrontando com o relatório da Controladoria Interna do Município de Lucas do Rio Verde exibido em audiência pública em 31 de janeiro de 2017,
- Tais informações e tabelas encontram-se detalhadas ao acessar a plataforma do Governo Federal do endereço eletrônico: http://siops.datasus.gov.br/rel_perc_LC141. phpS=1&UF=51;&Ano=2016&Periodo=20&g=0 &e=2.
verificam-se os gastos do Município, referentes às ações e serviços públicos de saúde. Tais gastos foram financiados com recursos próprios, apurados para fins de verificação do cumprimento do limite mínimo constitucionalmente estabelecido pelo artigo 77 da Constituição Federal. O percentual mínimo previsto em lei deve ser de 15%, conforme determina a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, do total da receita de impostos e transferências constitucionais. A Tabela 2 refere-se à receita de impostos municipais:
Tabela 2 – Receitas Municipais 2016
| Descrição | Valor R$ |
| IPTU | 13.645.242,12 |
| (-) Renúncia IPTU | 0,00 |
| IRRF | 5.851.839,72 |
| ITBI | 4.333.835,35 |
| ISSQN | 15.212.123,44 |
| (-) Dedução ISSQN | -394,74 |
| FPM | 25.125.836,54 |
| Cota parte ICMS expor. LC Nº 87/96 | 229.428,24 |
| ICMS | 54.513.792,87 |
| IPVA | 8.096736,83 |
| IPI exportação | 304.976,64 |
| Multas e juros de impostos | 778.234,95 |
| Receita da dívida ativa de impostos | 1.365.519,02 |
| (-) Dedução dívida ativa | -6.847,77 |
| Total receita com impostos | 131.195.169,04 |
Fonte: demonstração dos Fluxos de Caixa Exercício de 2016 (PMLRV)
Contudo, a aplicação dos recursos no custeio dos serviços de saúde pública do município de Lucas do Rio Verde se desenha conforme a Tabela 3.
Tabela 3 – Gastos com Saúde 2016
| Descrição | Valores R$ |
| Receitas resultantes de impostos 2016 | 131.195.169,04 |
| Gasto com a saúde 2016 | 57.493.602,42 |
| Repasse União, Estado e restos a pagar | -12.749.343,30 |
| Limite constitucional artigo 77, CF (15%) | 19.679.275,36 |
| Aplicação na saúde, recursos próprios (despesa liquidada) | 44.744.259,12 |
| Aplicação do município de Lucas do Rio Verde | 34,11% |
Fonte: (SIOPS, 2016); (RREO, 2016)7
A diferença de valores no item “Gasto com a Saúde em 2016”, descritas na Tabela 1 e na Tabela 3, ocorre porque a tabela de cálculo do SIOPS não considera Restos a Pagar. De acordo com a Tabela 3, o município de Lucas do Rio Verde realizou o investimento de R$ 44.744.259,12 em recursos próprios. Ou seja, aplicou mais que o dobro do valor que está previsto no artigo 77 da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, que determina 15% do limite mínimo aplicável. Assim, comprova-se que o município gastou 34,11% de seus recursos próprios na saúde pública municipal.
O investimento total em saúde direcionado à Atenção Básica no ano de 2016, possui os seguintes valores e procedência: governo federal, cuja soma equivale a R$ 5.449.419,82, governo estadual com o valor de R$ 856.488,32 e municipal, que investiu R$ 12.734.533,79 em recursos próprios.
Em relação aos recursos federais, do valor de 20 milhões citados anteriormente, cerca de R$ 1.300.000,00 se deu através do PAB Fixo e R$ 3.850.000,00 do PAB Variável, conforme demonstrado na Tabela 4, que diz respeito às receitas em Saúde de Lucas do Rio Verde.
- Tais informações e tabelas encontram-se detalhadas ao acessar a plataforma do Governo Federal do endereço eletrônico: http://siops.datasus.gov.br/rel_perc_LC141. php?S=1&UF=51;&Ano=2016&Periodo=20&g=0&e=2.
Tabela 4 – Receitas em Saúde em Lucas do Rio Verde
| RECEITAS | ||||||
| Transferência fundo a fundo | Operação de crédito/rend./
outros R$ |
Recursos Próprios R$ |
Total R$ |
|||
| Federal R$ | Estadual R$ | Outros Municípios | ||||
| Atenção Básica | 5.449.419,82 | 856.488,32 | 0,00 | 5.542,73 | 12.734.533,79 | 19.044.984,66 |
| Atenção MAC Ambulatorial e hospitalar |
1.948.563,49 |
125.248,87 |
0,00 |
541,80 |
26.842.993,51 |
28.917.347,67 |
| Vigilância em Saúde |
753.047,15 |
238.349,57 |
0,00 |
870,10 |
697.037,60 |
1.689.304,42 |
| Assistência Farmacêutica |
262.829,84 |
74.366,33 |
0,00 |
0,00 |
615.695,90 |
952.892,07 |
| Gestão SUS | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 2.688.266,29 | 2.688.266,29 |
| Bloco Investimentos na Rede de Serviços de Saúde |
780.645,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
780.645,00 |
| Convênios | 244.800,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 244.800,00 |
| Núcleo Apoio Saúde da Família |
260.000,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
260.000,00 |
| CAPS – Centro de Atenção Psicossocial |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
541,80 |
424.683,76 |
425.225,56 |
| Piso AB Fixo (PAB Fixo) |
1.287.494,04 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
107.291,17 |
1.394.785,21 |
| Piso de AB Variável (PAB FiVariável) |
3.832.691,00 |
856.488,32 |
0,00 |
4.542,73 |
12.627.242,62 |
17.650.199,45 |
| Saúde da Família | 1.807.455,00 | 555.877,04 | 0,00 | 4.542,73 | 11.889.531,12 | 14.257.405,89 |
| Agentes Comunitários de Saúde |
1.220.856,00 |
90.400,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1.220.856,00 |
| Saúde Bucal | 544.380,00 | 210.211,28 | 0,00 | 0,00 | 737.711,50 | 1.492.302,78 |
| Outros Programas Financ. Por transf. Fundo a Fundo |
329.234,78 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
329.234,78 |
| Vigilância Sanitária | 33.732,97 | 0,00 | 0,00 | 870,10 | 514.473,32 | 549.076,39 |
| Componente Básico da Assistência Farmacêutica |
262.829,84 |
74.366,33 |
0,00 |
0,00 |
615.695,90 |
952.892,07 |
| Vigilância Epidemiológica e Ambiental em Saúde |
719.314,18 |
238.349,57 |
0,00 |
0,00 |
182.564,28 |
1,140.228,03 |
Fonte: (SIOPS, 2016)
Dos R$ 19.044.984,66 referentes a serviços prestados pela Atenção Básica, foram realizados, por meio de ações da Estratégia Saúde da Família, um total de 733.712 atendimentos, resultando na assistência a 55.516 usuários, aproximadamente. A Tabela 5 descreve os atendimentos na Atenção Básica, dividindo-se em consultas, procedimentos e procedimentos coletivos. (MV SISTEMAS)
Tabela 5 – Total de Atendimentos na Atenção Básica em 2016
| Consultas/Procedimentos na Atenção Básica | Quantidades | % |
| Consultas | 245.403 | 33% |
| Procedimentos | 484.524 | 66% |
| Procedimentos coletivos | 3.785 | 1% |
| Total de atendimentos | 733.712 | 100% |
Fonte: MV Sistemas Lucas do Rio Verde
Em 2016, a Prefeitura Municipal de Lucas do Rio Verde apresentou um montante de despesas equivalente a R$ 54.273.986,66, de reais, sendo que a Atenção Básica ficou responsável por 37,10% desse montante, conforme se observa na Tabela 6.
Tabela 6 – Tabela simplificada de Despesas com Saúde em Lucas do Rio Verde
| DESPESAS COM SAÚDE | |||
| DESPESAS COM SAÚDE (Por Subfunção) SIOPS – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – 2016 |
Liquidadas R$ |
Inscritas em Restos a Pagar não processados |
% |
| R$ | |||
| Atenção Básica | 20.123.177,19 | 9.959,04 | 37,10 |
| Assistência Hospitalar e Ambulatorial | 25.632.328,94 | 29.759,93 | 47,28 |
| Suporte Profilático e Terapêutico | 913.347,86 | 8.654,75 | 1,70 |
| Vigilância Sanitária | 504.563,77 | 0,00 | 0,93 |
| Vigilância Epidemiológica | 1.137.810,06 | 0,00 | 2,10 |
| Alimentação e Nutrição | 0,00 | 0,00 | 0,00 |
| Outras Subfunções | 5.771.185,14 | 143.199,98 | 10,90 |
Nota: ** Diferença relativa às judicializações, obras e investimentos. Fonte: (SIOPS, 2016)
Considerações finais
Vimos que, de acordo com a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, os repasses de recursos para os serviços públicos de saúde são de responsabilidade das três esferas do governo. Sendo assim, Lucas do Rio Verde, por meio da Lei de Orçamento Anual (LOA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Plano Plurianual (PPA), tem realizado o devido planejamento para a realização de suas ações em saúde, tomando por base os blocos de financiamento.
Além disso, a gestão municipal de Lucas do Rio Verde tem utilizado os mecanismos de processamento de dados para monitoramento dos repasses, podendo explicitar a aplicabilidade dos recursos investidos na Atenção Básica do município. Tais dados são publicados no Portal da Transparência, podendo ser consultados por qualquer cidadão.
Segundo o Relatório Anual de Gestão da Secretaria Municipal de Saúde de Lucas do Rio Verde referente ao ano de 2016, houve um investimento total de R$ 57.414.789,42 em serviços públicos de saúde à população, provenientes de repasses pelas três esferas de governo.
Desse montante, R$ 19.044.984,66 são investimentos referentes a serviços prestados pela Atenção Básica, foram assistidos, por meio de ações da Estratégia
Saúde da Família, um total de 55.516 usuários (MV SISTEMAS). O investimento citado possui os seguintes valores e procedência: governo federal, cuja soma equivale a R$ 5.449.419,82, governo estadual, com o valor de R$ 856.488,32 e a gestão municipal investiu R$ 12.734.533,79 em recursos próprios. Em relação aos recursos federais do valor citado anteriormente, R$ 1.287.494,04 decorreram do PAB Fixo e R$ 3.832.691,00 do PAB Variável.
Sendo assim, no ano de 2016, Lucas do Rio Verde investiu R$ 28.917.347,67 na média e alta complexidade, ou seja, 47,28% do total gasto em saúde no ano de 2016. Da despesa total em saúde, conclui-se que 37,10% são referentes ao investimento na Atenção Básica, sendo este a porta de entrada do SUS, segundo a PNAB, demonstrando que a Atenção Básica ainda é um setor a ser aprimorado, de forma que suas ações minimizem os impactos e a necessidade de serviços especializados.
Segundo Sampaio (2012, p. 39), quando há o correto investimento e realização dos serviços da Atenção Básica, o resultado está diretamente relacionado à diminuição do número de hospitalizações, consultas para um mesmo problema e quantidade de exames complementares. Dessarte, haverá condições para proporcionar uma organização do SUS voltada para o cuidado, pois o que lhe compete é a melhoria da qualidade de vida das pessoas e encaminhamento responsável para utilização coerente das tecnologias disponíveis nos serviços de referência especializada.
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CAPÍTULO 7
INSTRUMENTOS DA GESTÃO ESTRATÉGICA NA EDUCAÇÃO SUPERIOR:
UM ESTUDO SOBRE O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO (PERÍODO 2008-2014)
STRATEGIC MANAGEMENT IN HIGHER EDUCATION: A STUDY ON THE OF MATO GROSSO STATE UNIVERSITY IN THE
PERIOD 2008-2014
Kerllin Carla Boeing1 Ligia Raquel Botelho Neves2 Revelino Carlos de Oliveira3 Carlos Anderson Heck4 Frank Luiz Rosa Chagas5
Resumo
Este estudo foi realizado para identificar a utilização da Gestão Estratégica no Setor Público. O método utilizado foi o estudo de caso, especificamente relacio- nado à Universidade do Estado de Mato Grosso. Para a coleta dos dados, foram utilizados o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI 2008-2014), os Relatórios de Autoavaliação Institucional 2010-2012;2013-2014 e o Relatório de Gestão 2010- 2014, bem como outros documentos de apoio. O principal objetivo desta pesquisa foi compreender qual o papel do PDI 2008-2014 nas ações não implementadas ou
- Bacharela em Ciências Econômicas pela Universidade do Estado de Mato Grosso,especialista em Docência do Ensino Superior, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Mato
- Licenciada em Pedagogia pela Universidade do Estado de Mato Grosso, especialista em Docência do Ensino Superior, especialista em Gestão Pública pelo IFMT.
- Bacharel em Administração pela Universidade do Estado de Mato Grosso,especialista em Gestão Pública pelo
- Tecnólogo em Processos Gerenciais pela Faculdade de Tecnologia Internacional, especialista em Gestão Pública pelo
- Licenciado em Geografia pela Universidade Estadual de Goiás, especialista em gestão e conservação do Meio Ambiente, mestre em Geografia pela Universidade Federal de Goiás, professor do IFMT – Campus
implementadas sem sucesso, e verificar se o sistema de autoavaliação institucional e gestão estão sendo eficazes para identificar os entraves institucionais que impedi- ram o alcance das metas. Analisando os dados, verificou-se que apenas metade dos objetivos planejados pelo PDI foi alcançado, com destaque para a área de extensão, que foi a que apresentou o resultado mais deficiente. Apesar dos avanços realizados ao longo dos anos analisados, foi possível perceber que os objetivos traçados no PDI 2008-2014 foram elaborados para cumprir as exigências do SINAES e não para efetivamente criar estratégias para melhoria contínua da Universidade analisada, se configurando como um documento elaborado para cumprir exigências de órgãos superiores.
Palavras-chave: UNEMAT. Gestão Estratégica. Planejamento. Avaliação.
Abstract
This study was carried out to identify the use of Strategic Management in Public Department. The method used was the case study, specifically related of Mato Grosso State University. To collect the data, it was used the Institutional Development Plan (IDP 2008-2014), the Reports of Institutional Self-Assessment 2010-2012; 2013-2014 and the Report of Management 2010-2014, as well as other supporting documents. The aim of this research was to understand the IDP 2008-2014 function, in not implemented or implemented unsuccessfully actions, and to verify if Institutional Self-Assessment and Management System are being effective to identify institutional obstacles that impeded the reach of goals. Analyzing the data, it was verified that only half of the objectives planned by the IDP were achieved, highlighting the extension area that presented the most deficient result. Despite the progress made through the years reviewed, it was possible to perceive that PDI 2008-2014 outlined objectives were designed to accomplish SINAES’s requirements and not to create effectively strategies for continuous improvement of the analyzed university, configuring as a document elaborated only to accomplish the requirement of higher management bodies.
Keywords: UNEMAT. Strategic management. Planning. Evaluation.
Introdução
A escassez de recursos financeiros é uma realidade em todos os níveis da educação pública. Para aperfeiçoar a gestão de recursos do Ensino Superior, o Ministério da Educação e Cultura (MEC) introduziu nas Instituições de Ensino Superior (IES) de todo o país, através da Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) que, em seu artigo 3º, trata da obrigatoriedade da elaboração do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), da Avaliação Institucional (AI) e do Exame Nacional de
Desempenho de Estudantes(ENADE). O objeto de estudo deste trabalho é a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) por ser a única universidade pública gerida pelo Governo do Estado de Mato Grosso.
Dentro desse contexto, analisam-se as principais consequências da implementação do SINAES na UNEMAT, no que se refere ao PDI e AI nos anos de 2008 até 2014, período este de implementação do primeiro PDI da Instituição. Essa pesquisa objetivou entender, portanto, qual o efeito estratégico do PDI 2008-2014 nesse cenário, procurando identificar e analisar as principais ações não implementadas ou implementadas sem sucesso e verificar se o sistema de AI e a gestão estão sendo eficazes para identificar os gargalos institucionais que impediram o alcance das metas.
A fonte de dados da pesquisa abordada foi principalmente de ordem documental, contemplando os relatórios da AI de 2010-2012; 2013-2014 e Relatório de Gestão 2010-2014, elaborados pela comunidade acadêmica da Instituição, estudo de caso deste trabalho, e para análise de resultado a pesquisa analisou a tríade universitária: ensino, pesquisa e extensão, na elaboração do documento de Planejamento Estratégico (PDI) de 2008 a 2014, isolando os objetivos de cada área e analisando nos relatórios citados quais foram os objetivos alcançados pela Instituição. Dessa forma, a pesquisa destaca-se como descritiva, documental e bibliográfica.
Referencial teórico
Gestão estratégica em universidades
As constantes mudanças do sistema gerencial e a escassez de recursos têm sido um desafio para os gestores. As pressões para reformulação da administração pública têm feito as IES buscarem formas mais eficientes e eficazes de atuação. Sendo assim, é necessário considerarmos que a rea- lidade das instituições também tem sua abordagem específica. No setor público, uma boa gestão significa uma melhor prestação de serviços neces- sários à continuidade da infraestrutura social, como por exemplo, a oferta de ensino superior.
Em seu Planejamento Estratégico Participativo 2015-2025 (PEP UNEMAT 2015- 2025)6, a UNEMAT estabelece a seguinte dinâmica para definir gestão estratégica:
- I) Planejamento: formação da comissão de coordenação; formação de equipes
- O PEP UNEMAT-2015-2025 é um documento da Instituição elaborado após o primeiro PDI, do- cumento este que não substitui a elaboração periódica dos PDIs, conforme instrução do
técnicas dos campi; estratégias de divulgação das ações; plano de mobilização social; II) Organização: formação dos multiplicadores; análise diagnóstica para a construção da estratégia; cronograma de atividades; III) Direção: construção das diretrizes; construção das estratégias; consolidação do plano de trabalho;
- IV) Controle: acompanhamento do plano de trabalho; análise dos dados e informações coletadas; divulgação dos resultados;
Diretrizes:
normatização para o controle de qualidade das IES
A Constituição Federal de 1988 garantiu autonomia nas ações das instituições públicas de Ensino Superior, o que na prática estabeleceu certo grau de independência para lidar com assuntos orçamentários. Em contrapartida, as IES devem seguir várias normas, principalmente advindas do MEC, que objetivam a entrega de um serviço de educação superior de qualidade para a população. Exemplo disso é a renovação de reconhecimento da Instituição esteja condicionada ao ciclo avaliativo do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), junto à secretaria competente. As informações aferidas a partir do SINAES são aplicadas pelas IES para nortear seu efeito institucional e atuação acadêmica e social, pelos órgãos governamentais, para alocar políticas públicas.
O SINAES foi instituído pela Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, operacionalizado pelo INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), coordenado e supervisionado pelo órgão colegiado CONAES (Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior) no âmbito do Ministério da Educação e vinculada ao Gabinete do Ministro de Estado, que prevê avaliação e acompanhamento das estratégias das IES para manter e ampliar a oferta de ensino, pesquisa e extensão de qualidade à comunidade. Os principais documentos gerados pelas IES para atender às exigências do SINAES são o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e a Autoavaliação Institucional (AI).
O artigo 16 do Decreto nº 5.773, de 09 de maio de 2006, apresenta um roteiro de apoio às IES com o intuito de auxiliar na construção do PDI, definindo os eixos temáticos essenciais. Para auxiliar na elaboração da Autoavaliação Institucional, as IES podem utilizar a Portaria nº 2.051, de 9 de julho de 2004, que regulamenta os procedimentos de avaliação do SINAES. Em seu artigo 10, diz “a autoavaliação constitui uma das etapas do processo avaliativo e será coordenada pela Comissão Própria de Avaliação (CPA)”.
A CONAES acompanhará o processo de autoavaliação, estipulando prazos e solicitando relatórios de acompanhamento sobre os resultados alcançados. Esse processo prevê a melhoria na qualidade da educação superior e orienta sobre a necessidade de expansão de oferta.
A Universidade do Estado de Mato Grosso: criação, expansão e gestão
A Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT), que é a Instituição de estudo deste trabalho, apresenta como premissa a indivisibilidade entre ensino, pesquisa e extensão, o que a caracteriza como universidade. É uma IES Pública, criada pela Lei Complementar n. 30, de 15 de dezembro de 1993, mantida pelo governo do estado através da Fundação Universidade do Estado de Mato Grosso. Em seu Estatuto (Resolução nº 002/2012 – CONCUR), no artigo 4, define que a estrutura multi campi da UNEMAT e a base da organização e de sua gestão acadêmica compreendem: I) Congresso Universitário; II) Órgãos Colegiados; III) Órgãos de Administração Central; IV) Órgãos de Administração Executiva; V) Órgãos de Administração Didático- Científica; VI) Órgãos de Administração Regional.
Sua sede está no município de Cáceres, localizada a 217 km da capital do estado (Cuiabá) e possui campi em regiões de múltipla diversidade geográfica, econômica e cultural. Sua expansão iniciou-se em 1990, ainda como FCESC, implantando, na época, um Núcleo Pedagógico na cidade de Sinop, no norte mato-grossense, escolhido por ser um município polo regional e pela carência de profissionais especializados na região. Seguindo a mesma proposta de interiorização do ensino superior no estado, atendendo os anseios e demandas da sociedade, foram implantados os demais campi da Instituição.
Os avanços são percebidos ao longo dos anos na expansão da UNEMAT. Comparando-se os anos de 2007 e 2014, a IES aumentou em 10,47% o seu público dos cursos de graduação. Em 2017, houve um crescimento de 28,32% em comparação com 2007, o que mostra uma constante e significativa ampliação de atendimento. Na Figura a seguir se pode perceber a política de expansão da IES desde o ano de sua criação até hoje.
Figura 1 – Expansão da UNEMAT no estado
Fonte: elaborado pelos autores.
Dados: Anuário Estatístico da UNEMAT.
Referente aos recursos para manutenção da Universidade, seu órgão mantenedor é o estado de Mato Grosso, que conforme a Emenda Constitucional 66 (em vigência), em seu artigo 246, garantiu um percentual fixo de 2% das receitas correntes líquidas do estado, sendo acrescido de 0,1% ao ano até chegar em 2018 com 2,5% do orçamento estadual. Com autonomia financeira desde 2008, o planejamento e execução orçamentários são executados pela própria Instituição, bem como os projetos e as licitações de obras que antes eram realizados pela Secretaria de Estado de Cidades (Relatório de Gestão 2010-2014, p. 09).
Resultados apresentados
Para a análise de dados observaram-se os seguintes relatórios desenvolvidos pela UNEMAT: Relatório de Avaliação Institucional (RAI) 2010-2012; RAI 2013-2014; Relatório de Gestão 2010-2014, os quais foram divididos nas subáreas de ensino, pesquisa, extensão e gestão. Os resultados alcançados são avaliados nesta pesquisa de forma individual para as áreas estratégicas de ensino, pesquisa e extensão, em contraponto aos objetivos previstos no PDI elaborado para o período de 2008 a 2014. Referente à área estratégica de ensino, o PDI da UNEMAT previa atingir seis objetivos, os quais estão descritos no figura a seguir.
Figura 2 – Objetivos para área de ensino
Fonte: elaborado pelos autores. Dados: PDI 2008-2014.
De acordo com os resultados apontados pelo RAI 2010-2012, na busca para atingir ao primeiro objetivo proposto, a IES aprovou a migração das disciplinas para créditos, conforme Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN), bem como instituiu o Sistema de Seleção Unificada (SISU) como forma de ingresso a partir do ano de 2013 para as turmas de verão (início no primeiro semestre de cada ano), permanecendo o vestibular como forma de ingresso para as turmas do segundo semestre. A Instituição, em 2013, também passou a reservar 50% das vagas disponibilizadas à sociedade para alunos das escolas públicas para os cursos presenciais, bem como passou a oferecer cursos na modalidade EAD (Educação a Distância) pela UAB (Universidade Aberta do Brasil) e aderiu ao programa Mobilidade Acadêmica, implementados em cooperação com o Governo Federal. Conforme esses resultados elencados, a Instituição alcançou o seu primeiro objetivo na área de ensino.
O segundo objetivo diz respeito ao II Congresso Universitário da UNEMAT, realizado no ano de 2008, ano de elaboração do PDI estudado. As deliberações finais do II Congresso não foram citadas nos Relatórios Institucionais. Contudo, conforme Relatório do próprio Congresso, esta é uma Política Interna da Instituição para Renovação dos Macros Objetivos Institucionais, com participação da sociedade acadêmica e da comunidade externa em sua elaboração, no qual o documento final é homologado pelos conselhos superiores internos da UNEMAT, e também pelo Conselho Estadual de Educação, possuindo implementação obrigatória das resoluções em todos os campi. Em decorrência da legislação criada a partir do II Congresso, o segundo objetivo é classificado como alcançado.
O terceiro objetivo de articulação entre a tríade universitária de ensino, pesquisa e extensão é apontado como ponto de fragilidade descrita no RAI 2010-2012. Os acadêmicos apontaram que “os gestores não resolvem os problemas do curso”. Também relataram ausência de articulação entre as disciplinas dos cursos e dificuldade de associação entre a teoria e a prática
das disciplinas. Além disso, no RAI 2013-2014 é considerada insatisfatória a comunicação interna no que se refere ao repasse das tomadas de decisões pela gestão e pelos conselhos, do mesmo modo que a comunicação entre a Universidade e a população é considerada deficiente. Há apontamentos de falta de recursos para aulas práticas e para realização e participação em eventos promovidos pelos próprios cursos. O terceiro objetivo é considerado como não atingido pela Instituição.
Referente ao objetivo quatro, a autonomia do Ensino oferecido pela UNEMAT, obrigatoriamente, passa pela autonomia financeira da Instituição. Observando a mudança da legislação de fonte de recursos, a Universidade relata, no RAI 2013-2014, uma ampliação em cerca de 33% do orçamento entre os anos de 2012 e 2014, o que acarretou imediatamente em mais recursos para investimento nas áreas mais fragilizadas da Universidade. Além disso, um dado pertinente é que a UNEMAT não possui imagem positiva histórica perante a comunidade externa “que não se atualiza e não atende de maneira mais plena os anseios e necessidades da comunidade na qual está inserida” (RAI 2013-2015, p. 22). Diante desses resultados apontados, observamos que o quarto objetivo não foi atingido plenamente, pois a autonomia financeira não se refletiu em retorno de melhoria da qualidade de ensino esperado.
Na avaliação geral do ensino, citado no quinto objetivo, é importante ressaltar um gargalo identificado em ambos os RAIs: o desempenho médio dos cursos reconhecidos pelo MEC na avaliação do ENADE, de acordo com o calendário do governo federal. A situação em 2012 era a seguinte: três cursos em nível 1; sete cursos em nível 2; 24 cursos em nível 3; seis cursos em nível 4
– totalizando 40 cursos avaliados. E em 2014: nenhum curso em nível 1; cinco cursos em nível 2; sete cursos em nível 3 e dois cursos em nível 4 – totalizando 14 cursos avaliados.
Esse resultado evidencia a principal fragilidade da Instituição na qualidade de ensino, pois 25% dos cursos avaliados não atingiram a meta mínima do nível 3 no ano de 2012, sendo esse percentual ainda maior em 2014, com cerca de 35% dos cursos avaliados. “O grande desafio que se apresenta para a comunidade dos cursos é alterar esse cenário, que prejudica a IES na busca por financiamento externo e a participação em programas de fomento e de bolsas, principalmente do governo federal” (RAI 2013-2015). Nesse cenário, o quinto objetivo não foi alcançado pela IES. A Figura 2 expõe o panorama do sexto objetivo de ensino.
Figura 2 – Evolução de cursos ofertados pela UNEMAT
Fonte: elaborado pelos autores.
Dados: PDI (2008-2014); Relatório de Gestão 2010-2014.
Os dados relatados no ano de 2007, em contraponto aos dados de 2014, evidenciam o cumprimento do sexto objetivo proposto pela Instituição. A oferta de cursos regulares (de fluxo contínuo semestral de entrada), bem como os cursos de modalidade EAD se expandiram ao longo do período.
Referente aos programas de pós-graduação, que estavam em fase inicial, havia a oferta de três cursos de Mestrado e apenas um de Doutorado. Esse dado mostra o investimento crescente pela IES em programas acadêmicos stricto sensu. Outro dado interessante é referente à queda na oferta de especializações na medida em que a Universidade se solidifica com os programas stricto sensu, evidenciando o foco na formação acadêmica e iniciação científica do aluno, e não em programas voltados essencialmente ao mercado profissional, tal como a especialização.
Os cursos específicos para educação indígena e de turmas fora de sede (inclui-se neste item as classificadas pela Instituição como parceladas) demonstram uma continuidade na formação da sociedade situada distante dos campi e dos grandes centros populacionais, levando educação superior gratuita às comunidades com dificuldade de acesso ao grau acadêmico.
Referente à área de pesquisa, o PDI previa dois objetivos, os quais abrangiam também a subárea de Pós-Graduação na Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação (PRPPG). Em razão dos resultados do objetivo 6 de ensino ter apresentado os dados gerais da Pós-Graduação ofertada pela UNEMAT, não retornaremos a citar essas informações nos resultados da área de pesquisa, conforme os objetivos elencados abaixo.
Figura 3 – Objetivos da área de Pesquisa
Fonte: elaborado pelos autores. Dados: PDI 2008-2014.
Em 2007, conforme o PDI, havia 115 projetos de pesquisa institucionalizados na UNEMAT. No ano de 2014, o Relatório de Gestão apontou 278 projetos em vigência. Um aumento considerável, de mais de 240% em cerca de sete anos. Esse aumento no número de projeto de pesquisa pode ser explicado pela alteração no regime de trabalho dos docentes, sob a Lei n. 320 de 2008, que instituiu o regime integral em dedicação exclusiva em seu artigo 14, que prevê, além das atividades de ensino, a participação do docente em projetos de extensão e de pesquisa. Somente os docentes em regime de 20 horas podem se dedicar exclusivamente às atividades de ensino (hora/aula). Essa alteração coincidiu com
considerável aumento na quantidade de projetos de pesquisa institucionais.
Além disso, a Resolução 56/2007 (CONEPE) também contribuiu para este cenário, aprovando parâmetros para política de iniciação científica e para a concessão de bolsas de Iniciação Científica (IC) para o Programa de bolsas de Iniciação Científica, com recursos provenientes do Fundo Institucional de Desenvolvimento da Pesquisa e da Extensão (FIDPEx) da Universidade do Estado de Mato Grosso e outros fundos. Até o ano da implementação do PDI, em 2008, a Universidade não tinha parâmetros claros para a concessão de bolsas de IC, bem como não possuía mapeamento de dados da quantidade total de bolsas para pesquisa que eram ofertadas pela Instituição. No ano de 2014, conforme Relatório de Gestão, a IES disponibiliza 199 bolsas de IC, exclusivamente, para acadêmicos da Instituição integrarem os projetos de pesquisas existentes. Esses resultados relatados evidenciam o cumprimento do primeiro objetivo da pesquisa.
Entretanto, apesar dos avanços descritos, o item pesquisa foi relatado em ambos RAIs como ponto de fragilidade em função do “não financiamento dos projetos de pesquisa pela UNEMAT” (RAI 2013-2015, p. 43; RAI 2010- 2012, p. 30). Esse dado indica que embora a Instituição tenha aumentado os recursos aplicados para o desenvolvimento de projetos de pesquisa no período relatado, esse investimento não foi percebido pela comunidade acadêmica, o que evidencia uma aplicação de recursos de forma ineficiente.
Além disso, há uma separação entre as áreas estratégicas de pesquisa e extensão ao invés de articulação e integração entre ambas, pois os projetos encaminhados, por exemplo, são classificados em sua institucionalização como pesquisa ‘ou’ extensão, necessitando ser elaborados e aprovados duas vezes na IES para integrar ambas as áreas. Em função desses resultados, o segundo objetivo da pesquisa não foi alcançado.
Na área estratégica extensão, foram sete objetivos elencados para serem alcançados no período relatado, descritos no quadro a seguir. É importante registrar que a subárea de cultura está inserida na Pró-Reitoria de Extensão e Cultura (PROEC), motivo pelo qual os objetivos descritos no figura a seguir compreendem também ações culturais.
Figura 4 – Objetivos da área de extensão
Fonte: elaborado pelos autores. Dados: PDI 2008-2014.
O Relatório de Gestão apontou um crescimento de 90% na quantidade de projetos de extensão, o que pode, em parte, ser explicado pela alteração na lei de carreira dos docentes, como citado anteriormente no item de pesquisa. No entanto, aponta-se aqui uma fragilidade da UNEMAT na área extensionista, pois os meios de planejamento estratégico como PDI, Congresso, PEP e outros, possuem participação de membros da comunidade externa, enquanto os meios de avaliação e controle são realizados exclusivamente através da percepção da comunidade interna. Dessa forma, a Instituição não atingiu plenamente seu primeiro objetivo.
Referente ao segundo objetivo, a comunidade acadêmica aponta as seguintes fragilidades: “falta de recursos para aulas práticas, para participação em eventos e realização de eventos pelos cursos” e “carência de ônibus para o transporte dos discentes e docentes nas aulas práticas e em viagens para eventos” (RAI, 2013-2015, p. 22-28).
Percebe-se, pela volatilidade de oferta de cursos e eventos ao longo dos anos de 2011 a 2014, uma falta de política orientadora para estimular e organizar
a realização de cursos e eventos, ficando a critério da livre iniciativa de cada membro da comunidade a proposição de cursos ou evento, motivo pelo qual a quantidade de cursos e eventos ofertados não é constante. Por essa razão, juntamente com a falta de feedback da sociedade quanto aos cursos e eventos realizados, a UNEMAT não cumpriu integralmente o segundo objetivo proposto. O terceiro objetivo refere-se às políticas estudantis, porque na ocasião da elaboração do PDI, em 2008, essa política fazia parte das atribuições da PROEC (Pró-Reitoria de Extensão e Cultura) como responsável pela área de extensão. A Pró-Reitoria específica para essa finalidade, a PRAE (Pró-Reitoria de Assuntos Estudantis) foi criada em 2010. Entre suas atribuições, citadas no Relatório de Gestão, destacam-se a implantação de seguro de vida em grupo e acidentes pessoais coletivos para acadêmicos da UNEMAT, implantação da política de auxílio alimentação e moradia e do programa de recepção aos calouros, além da ampliação de bolsas existentes e parcerias com representação de Centros Acadêmicos (CAs) e Diretórios Centrais dos Estudantes (DCEs) e a sociedade civil para a implantação de projetos. Com esses resultados citados, demonstra-
se que a IES foi eficaz em seu terceiro objetivo proposto na área de extensão.
O quarto objetivo da área refere-se às ações de cultura, esporte e lazer como atividades de extensão. O Relatório de Gestão 2010-2014 aponta as ações realizadas na cidade universitária e apoio a grupos culturais para participação em editais de fomento, bem como implementação de bolsas específicas para acadêmicos (não exclusivamente da UNEMAT) participarem dos projetos existentes na IES. Dessa forma, a IES buscou a participação da sociedade externa nas atividades extensionistas, totalizando conforme Relatório de Gestão, no ano de 2014, o montante de vinte bolsas culturas, 10 bolsas esportes e 10 bolsas direitos humanos concedidas. Em consequência dos resultados apresentados, pode-se afirmar que a UNEMAT obteve êxito no objetivo quatro da área de extensão.
Referente ao quinto objetivo extensionista, quanto à efetividade das ações de extensão, é importante registrar que o Relatório de Gestão cita que a IES busca ampliar as ofertas de atividades através da institucionalização de ações financiadas por programas do governo federal, bem como parcerias para execução de projetos e programas com recursos externos (outras entidades públicas ou privadas) (RAI 2013-2015, p. 50). A quantidade de propostas de extensões foi relatada anteriormente nos objetivos dois e três desta área, e além da quantificação geral das ações, os relatórios disponibilizados se limitam a dizer que “as atividades extensionistas vêm se fortalecendo na IES” (RAI 2013-2015, p. 48; 2010-2012, p. 32), mas não indicam quantas ações tiveram o foco de prestação de serviços. Dessa forma, não se pode indicar se o quinto objetivo foi cumprido plenamente.
O sexto objetivo, apesar de constar como área de extensão, refere-se mais à infraestrutura e gestão administrativa do que a atividades extensionistas. Por esse motivo, esse objetivo não pode ser avaliado, sendo descaracterizado como objetivo de extensão.
O sétimo objetivo trata do fortalecimento dos projetos de extensão e referia- se aos projetos já existentes e implantados nos campi da UNEMAT. Na descrição do objetivo, citam-se projetos e eventos específicos em vigência. Os relatórios emitidos pela IES não enumeramos projetos específicos que foram foco do sétimo objetivo, tampouco apontamos resultados das metas de implantação. Não é possível analisar o foco do sétimo objetivo elaborado, evidenciando uma fragilidade sobre os projetos e programas existentes, pois os dados apresentados não separam os projetos novos dos projetos vigentes e prorrogados, bem como não são citados os principais resultados alcançados pelos projetos finalizados.
Considerações finais
A análise da gestão estratégica da UNEMAT demonstra que o PDI não foi eficaz em seus objetivos das áreas de ensino, pesquisa e extensão. As três áreas demonstram necessidade de aprimoramento na Instituição, com sucesso médio de metade das propostas.
A área de ensino atingiu somente metade dos objetivos propostos, totalizando três objetivos concluídos. Um quarto objetivo foi atingido parcialmente e outros dois não tiveram êxito. A maior fragilidade apontada nesta área é o desempenho dos cursos na avaliação do ENADE. Isso demonstra principalmente que a IES enfrenta dificuldades em adequar o currículo pedagógico de seus cursos aos parâmetros nacionais de avaliação, bem como sofre adversidades para identificar as causas do baixo desempenho relatado, seja pela deficiência de aprendizado do acadêmico ingressante, seja pelo desinteresse do acadêmico na realização do ENADE (tendo em vista que o exame avalia o curso e não o aluno), ou até mesmo pelo mau desempenho acadêmico ocasionado por falta de preparo docente.
Os resultados desta pesquisa apontam para a urgência de reorientar os cursos para a qualidade de ensino nacional exigida, investindo em formação pedagógica docente que seja capaz de identificar quais são os principais problemas de aprendizado de seus acadêmicos, bem como solucionar essas dificuldades ao longo da graduação. Nesse ponto é importante frisar que a qualidade de ensino não deve ser confundida com titulação docente, mas trata-se de formação pedagógica docente.
A área estratégica de pesquisa não foi elaborada de forma prioritária, como se pode verificar pelo desenvolvimento de dois únicos objetivos, sendo apenas um atingido. Observa-se que a Instituição, ao alterar a lei de carreira docente, acreditava que os principais problemas com a pesquisa estariam sanados, porque para desenvolver as pesquisas, os coordenadores dos projetos automaticamente iriam buscar parcerias externas para recursos. No entanto, o resultado não foi satisfatório, pois os pesquisadores cobram da Instituição toda a infraestrutura necessária para o desenvolvimento da pesquisa, tal como foi apontado nos relatórios de AI o problema do “não financiamento dos projetos de pesquisa”, sendo que a quantidade ou percentual de projetos vigentes com recursos recebidos de parcerias externas não foram citados nos relatórios apresentados.
Esse problema, latente em 2014, vem sendo uma preocupação da Instituição que sinaliza para a mudança de classificação de projetos para pesquisa ‘e’ extensão (em contraponto à atual classificação de pesquisa ou extensão), obrigando os pesquisadores a desenvolver parcerias para o desenvolvimento de seus projetos. Nesse ponto, após os relatórios AI citados, a UNEMAT elaborou um novo planejamento, o PEPUNEMAT 2015-2025(PEP UNEMAT 2015- 2025) que, além de muitos outros pontos, prevê mudanças nas interfaces de institucionalização de projetos.
A área de extensão certamente é o maior gargalo identificado na UNEMAT. A IES possui programas e projetos extensionistas que são ineficientes para atrair a comunidade acadêmica para a Universidade. A falta de avaliação da comunidade detectada já no primeiro objetivo desta área compromete a visão de extensão dos projetos vigentes, pois há um ciclo vicioso na elaboração das ações. Pesquisas de opinião perante a sociedade civil em escolas de ensino médio, por exemplo, seriam muito mais eficientes sobre as falhas extensionistas do que os resultados apontados pela própria comunidade acadêmica.
Dessa forma, a IES atingiu apenas dois dos sete objetivos propostos, dois objetivos foram prejudicados na avaliação por não conter o feedback da sociedade civil, outros dois objetivos não continham, no relatório, dados referentes ao objetivo específico proposto, não relatando prestação de serviço nas ações de extensão, tampouco citando resultados de projetos finalizados. Por fim, um objetivo foi descaracterizado por se tratar de infraestrutura e não de ação de extensão.
Percebe-se, portanto, que ao traçar os objetivos estratégicos, principalmente na área da extensão, a Instituição não se atentou para a premissa básica sobre ser realista e o mais específico possível, para Matias-Pereira (2012, p. 158) “os objetivos estratégicos devem ser descritos de modo que possam ser
compreendidos e utilizados pelos colaboradores”. Ainda nesse sentido, pode- se destacar que, sendo o Relatório de Avaliação Institucional o instrumento avaliativo do Plano de Desenvolvimento Institucional, nota-se a falta de indicadores de desempenho que atendam tais objetivos, que de acordo com Matias-Pereira (2012, p. 159) “devem ser definidos previamente, visto que a medição do desempenho em relação ao objetivo principal da organização depende deles”.
De modo geral, percebe-se que a gestão da IES está aprendendo a fazer planejamento estratégico de forma a implementar e avaliar as ações. O PDI 2008-2014 foi o primeiro plano elaborado para atender à obrigação do SINAES e somente após os relatórios avaliados a IES pôde visualizar os pontos de fragilidades observados pela própria comunidade acadêmica e elaborar novos planejamentos.
A análise que se faz diante dos resultados é que, apesar de a Instituição formular várias metas e objetivos para implementação do plano, as suas ações não foram definidas de forma estratégica. Os resultados da pesquisa indicam que o PDI analisado foi elaborado com o objetivo principal de cumprir as exigências do SINAES e não para efetivamente criar estratégias para melhoria contínua da IES analisada. Dessa forma, configurou-se como um documento elaborado para cumprir exigências de órgãos superiores, o que dificultou o envolvimento da comunidade acadêmica para efetiva colaboração no desenvolvimento das ações, assim como não criou mecanismos eficientes de avaliação e controle do planejamento proposto.
Referências
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ANÁLISE DE PROJETOS E
PROGRAMAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
CAPÍTULO 8
ACESSO A MEDICAMENTOS NO SETOR PÚBLICO: ANÁLISE DOS USUÁRIOS DE SAPEZAL DO SISTEMA
ÚNICO DE SAÚDE NO BRASIL
ACCESS TO MEDICINAL PRODUCTS IN THE PUBLIC SECTOR: ANALYSIS OF SAPEZAL USERS OF THE SINGLE HEALTH SYSTEM IN BRAZIL
Ana Elisa Montagner1 Eduardo Botelho Neves2 Fábia Calgaro Zoz3 Vagner Santana4 Amanda Loiola5
Resumo
A distribuição de medicamentos pelo Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil, é uma po- lítica essencial para a Saúde Nacional, pois trata-se de um dos elementos fundamentais para a efetiva implementação de ações capazes de promover a melhoria das condições de assistência à saúde da população. Este estudo teve por objetivo descrever o acesso a medicamentos na unidade de Sapezal, Mato Grosso através do SUS. Os objetivos es- pecíficos envolveram conhecer a política Nacional de Medicamentos do SUS; identificar que tipos de medicamento foram prescritos no próprio sistema único de saúde (SUS) e; analisar se os usuários de Sapezal estão tendo acesso aos medicamentos do SUS. Os dados foram coletados por entrevista informal perante o representante da Secretaria de Saúde e relatório analítico de dispensação de medicamentos que serviu de amos- tra. Os resultados revelaram que no exercício de 2017 foram distribuídos 1.004.541 medicamentos à população, sendo que 53,60% dos medicamentos distribuídos pela Farmácia Municipal são de uso geral, com prevalência dos destinados ao tratamento contra hipertensão, diabetes e ansiedade.
Palavras-chave: Medicamentos. Saúde. Atenção Básica. SUS.
- Bacharel em Direito pela AVEC/REGES – Rede Gonzaga de Ensino Superior, especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Mato
- Bacharel em Administração Pública pela Universidade Estadual de Mato Grosso, bacharel em Turismo pelo Centro Universitário Cândido Rondon, especialista em Gestão Pública pelo
- Tecnólogo em Recursos Humanos pela Universidade Norte do Paraná, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração com ênfase em Empreendedorismo pela Universidade Estadual de Mato Grosso, pós-graduado em Auditoria e Controladoria pela Faculdade Pitágoras, especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharela em Administração, mestre em Ambiente e Sistema de Produção Agrícola, professora no
Abstract
The distribution of medicines by the Unified Health System (SUS) in Brazil is an essential policy for National Health, as it is one of the fundamental elements for the effective implementation of actions capable of promoting the improvement of health care condi- tions. of the population. his study aimed to describe access to medicines in the Sapezal, Mato Grosso unit through the SUS. The specific objectives involved knowing the National Medicines policy of SUS; identify what types of medication were prescribed in the single health system (SUS) and; analyze if users of Sapezal are having access to SUS drugs. Data were collected by informal interview with the representative of the Secretariat of Health and analytical report of drug dispensation that served as a sample. The results revealed that in 2017, 1.004.541 medicines were distributed to the population, with 53.60% of the medicines distributed by the Municipal Pharmacy being of general use, with pre- valence of those destined to the treatment against hypertension, diabetes and anxiety. Key-words: Medications, Health, Primary Care, SUS.
Introdução
Antes de adentrar especificamente no objeto de estudo que foi foco deste artigo, é preciso ressaltar que, na área das Ciências Sociais, a principal característica da sociedade é a diferenciação social.
Segundo Rua (2014, p. 12), seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional etc.), como também desempenham papéis diferentes no decorrer da sua existência.
Assim, a diferenciação faz com que a vida em sociedade seja complexa e potencialmente envolva, ao mesmo tempo, por múltiplas possibilidades de cooperação, competição e conflito (RUA, 2014, p. 13). Por isso, as sociedades recorrem à política, seja para construir os consensos seja para controlar o conflito.
Portanto, a cooperação consiste na capacidade de realização de ações conjuntas em prol de um benefício comum. Já a competição é uma forma de interação social que compreende um amplo número de procedimentos de disputa por bens escassos, geralmente, conforme regras admitidas pelas partes (MATO GROSSO, Tribunal de Contas do Estado, 2016).
Sendo assim, como forma de minimizar tal competição, surgiu o SUS. trata- se de um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde pública do mundo, que atende desde a atenção básica até transplantes (BRASIL, 2018).
O SUS vem sendo implantado como um processo social em permanente construção. Ainda que sua instituição formal tenha se dado na Constituição
Federal de 1988, suas origens remontam há muito mais tempo, iniciando a partir da crise do modelo médico assistencial privatista que se hegemonizou na segunda metade do século XX, induzido pelo processo da industrialização brasileira (BRASIL, CONASS, 2006).
De acordo com o CONASS (2006), as mudanças políticas e econômicas que se deram nos anos 1970 e 1980 determinaram o esgotamento desse modelo sanitário. Essas crises e o processo de redemocratização do país determinaram novos rumos nas políticas públicas e fizeram surgir, na arena sanitária, sujeitos sociais que propugnavam um modelo alternativo de atenção à saúde.
O SUS pôs fim, em pouco tempo, a essa figura iníqua dos indigentes sanitários, promovendo a integração do INAMPS ao sistema público único de saúde (BRASIL, 2006).
A Lei nº 8.080/90, em seu artigo 6º, estabelece como campo de atuação do Sistema Único de Saúde a “formulação da política de medicamentos (…) de interesse para a saúde (…)” (BRASIL, 1990).
O seu propósito precípuo é o de garantir a necessária segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos, a promoção do uso racional e o acesso da população àqueles considerados essenciais (BRASIL, 2001).
Por isso, este estudo tem a seguinte problemática: os usuários de Sapezal estão tendo acesso aos medicamentos do Sistema Único de Saúde (SUS), que tiveram prescrição no próprio sistema?
Mediante o problema apresentado, levantou-se a seguinte hipótese: a política nacional de medicamentos foi primordial para que os usuários de Sapezal tivessem acesso aos medicamentos do Sistema Único de Saúde (SUS), que tiveram prescrição no próprio sistema.
Sendo assim, a Política Nacional de Medicamentos, como parte essencial da Política Nacional de Saúde, constitui-se como um dos elementos fundamentais para a efetiva implementação de ações capazes de promover a melhoria das condições da assistência à saúde da população (BRASIL, 2001).
O sistema de saúde brasileiro, que engloba estabelecimentos públicos e o setor privado de prestação de serviços, inclui desde as unidades de atenção básica até centros hospitalares de alta complexidade (BRASIL, 2001).
A importância e o volume dos serviços prestados pelo setor público de saúde no Brasil – composto pelos serviços estatais e privados conveniados ou contrata- dos pelo SUS – podem ser verificados, por exemplo, no montante de atividades desenvolvidas em 2017, do qual constam a realização de 2,7 milhões de partos, 1,4 bilhões de consultas médicas, 11,5 milhões de internações hospitalares,
4,1 bilhões de tratamentos ambulatoriais e aplicação de 173,9 milhões de do- ses de vacinas (BRASIL, 2017).
O envelhecimento populacional gera novas demandas, cujo atendimento requer a constante adequação do sistema de saúde e, certamente, a transformação do modelo de atenção prestada, de modo a conferir prioridade ao caráter preventivo das ações de promoção, proteção e recuperação da saúde (BRASIL, 2001).
Deve-se considerar, ainda, que modificações qualitativas e quantitativas no consumo de medicamentos são influenciadas pelos indicadores demográficos, os quais têm demonstrado clara tendência de aumento na expectativa de vida ao nascer (BRASIL, 2001).
Assim, compreender o acesso a medicamentos do setor público através dos usuários do Sistema Único de Saúde do Brasil é procurar demonstrar o quanto esta política pública possui efetividade perante os usuários.
Para que este estudo não tome uma proporção de abrangência maior, o que demandaria uma rigorosidade ainda maior quanto aos dados existentes, delimita-se a analisar os usuários de Sapezal que tiveram prescrição no próprio SUS do Brasil.
Dessa maneira, este trabalho objetivou descrever como funciona o acesso a medicamentos na unidade de Sapezal através do SUS. Já os específicos envolveram conhecer a Política Nacional de Medicamentos do SUS; identificar que tipos de medicamento foram prescritos no próprio SUS; e analisar se os usuários de Sapezal estão tendo acesso aos medicamentos do SUS.
Os sujeitos pertinentes para a realização desta pesquisa foram o gestor da Secretaria de Saúde e os agentes responsáveis pela distribuição dos medicamentos na Farmácia Popular e nas Unidades de Saúde.
Considerando-se o critério de classificação de pesquisa proposto por Vergara (2010) quanto aos fins e quanto aos meios, tem-se:
- quanto aos fins – trata-se de uma pesquisa descritiva, pois pretende descrever, como se dá a distribuição dos medicamentos pelo Sistema único de Saúde (SUS) no Município de
- quanto aos meios – trata-se de pesquisa ao mesmo tempo, documental e bibliográfica.
A pesquisa será documental, porque será feito uso de documentos de trabalho, relatórios do exercício de 2017 acessíveis ao público, conservados no interior do órgão público.
Este estudo classifica-se também como de caráter bibliográfico, pois recorreu-se ao uso de material acessível ao público em geral como: registros, regulamentos e informações digitais e outras fontes. A pesquisa bibliográfica serviu para construir a fundamentação teórica inerente à distribuição de medicamentos pelo SUS. Adotou-se a linha de Gil (2002), para quem a pesquisa bibliográfica é realizada tendo como base material já elaborado, composto principalmente por livros e artigos científicos.
A coleta de dados constituiu-se pela análise do relatório de controle de esto- que denominado “Saída de Produtos Sintético”, disponibilizado pela Farmácia Popular e as Unidades de Saúde. Segundo Gil (2002), ações como esta têm um caráter eminentemente exploratório do ponto de vista do objetivo, uma vez que a pesquisa exploratória do tipo qualitativa visa proporcionar maior familia- ridade com o problema e torná-lo explícito, ou construir hipóteses.
Assim, foram levantados dados bibliográficos sobre o tema e foi feito um estudo de caso, os quais contribuíram para a compreensão das questões focalizadas. Ainda segundo Gil (2002), a pesquisa qualitativa considera que há uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito. Isto é, há um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito, e isso não pode ser traduzido em números.
Referencial teórico
Segundo o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS, 2007), a estruturação da Assistência Farmacêutica é um dos grandes desafios que se apresenta aos gestores e profissionais do SUS, quer pelos recursos financeiros envolvidos como pela necessidade de aperfeiçoamento contínuo com a busca de novas estratégias no seu gerenciamento.
Já de acordo com Araújo et al. (2015), a Política Nacional de Medicamentos é parte integrante na Política Nacional de Saúde e tem como objetivo principal assegurar o acesso da população a medicamentos seguros, eficazes e de qualidade, ao menor custo possível, garantidos pelo SUS, de acesso universal, equânime e integral (BRASIL, 1998).
Desse modo, a Assistência Farmacêutica, como política pública, teve início em 1971 com a instituição da Central de Medicamentos (CEME), que tinha como missão o fornecimento de medicamentos à população sem condições econômicas para adquiri-los (BRASIL; CONASS, 2007) e se caracterizava por manter uma política centralizada de aquisição e de distribuição de medicamentos.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, a saúde é um direito social e conforme preconiza o artigo 23, seu cuidado é competência da União, dos estados, Distrito Federal e dos municípios. Assim, nesta mesma linha de raciocínio, o artigo 196 determina que:
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à re- dução do risco de doença e de outros agravos e ao aces- so universal e igualitário às ações e serviços para sua pro- moção, proteção e recuperação. (BRASIL, 1988, p. 154)
Portanto, com a regulamentação por meio da Constituição Federal, de forma específica, a Lei Orgânica da Saúde nº 8080, de 1990, em seu artigo 6º, determina como campo de atuação do SUS, a “formulação da política de medicamentos (…)” e atribuiu ao setor de saúde a responsabilidade pelas ações de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica (BRASIL, 2001).
A Política de Assistência Farmacêutica (AF) define a AF como um conjunto de ações voltadas à promoção, proteção e recuperação da saúde, tanto individual como coletiva, e tem o medicamento como insumo essencial e tem como objetivo a distribuição para uso racional (BRASIL, 2004).
Como instrumento indispensável para o uso racional de medicamentos, a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) contempla medicamentos para o tratamento e controle da maioria das patologias prevalentes no país. Tais medicamentos são disponibilizados no Brasil por meio de políticas públicas implantadas na rede SUS (BRASIL, 2013).
Estudo empírico realizado por Torres et al. (2014) sobre a gestão da AF indicou fragilidades na seleção e utilização da RENAME em muitos municípios brasileiros, revelando uma incipiente incorporação desse instrumento como orientador do uso racional de medicamentos, o que gera tensões sobre a questão do acesso.
Organização do financiamento da assistência farmacêutica
Conforme a Organização Mundial de Saúde (OMS, 2001), o acesso aos medicamentos depende de um financiamento sustentado. Ao se determinar a Política de Assistência Farmacêutica e os medicamentos a serem colocados à disposição da população, nos diferentes programas de saúde, em qualquer uma das instâncias gestoras do SUS, seja no âmbito dos município, dos estados ou da União, segundo o que estabelece a Portaria GM/MS nº 204/2007, deverão ser assegurados os recursos financeiros que viabilizem as ações e a sua assiduidade.
De acordo com as novas formas de alocação de recursos federais, a Assistência Farmacêutica será financiada através dos recursos do Bloco, entre os quais está o Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica, que é constituído por três componentes da Assistência Farmacêutica (BRASIL, 2007):
- – Componente Básico da Assistência Farmacêutica: destina-se à aquisição de medicamentos e insumos de Assistência Farmacêutica no âmbito da atenção básica em saúde e àquelas relacionadas a agravos e programas de saúde específicos, inseridos na rede de cuidados da atenção básica.
- – Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica:- financiamento para o custeio de ações de assistência farmacêutica nos seguintes programas de saúde estratégicos: controle de endemias, tais como a tuberculose, hanseníase, malária, leishmaniose, doença de Chagas e outras doenças endêmicas de abrangência nacional ou regional; anti-retrovirais dos Programas de DST/Aids, Sangue e Hemoderivados e Imunobiológicos.
- – Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional:- financiamento do Programa de Medicamentos de Dispensação Excepcional, para a aquisição e distribuição do grupo de medicamentos da tabela de procedimentos
Execução nos estados e municípios dos recursos federais descentralizados
Os recursos federais descentralizados são transferidos na modalidade fundo a fundo – do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais de Saúde, Fundos Municipais de Saúde e Fundo de Saúde do Distrito Federal (BRASIL, 2016).
De acordo com o Ministério da Saúde, os recursos de cada componente descentralizado (Assistência Farmacêutica Básica e Assistência Farmacêutica de Medicamentos Excepcionais) devem ser movimentados em contas específicas, não sendo permitida a utilização de recursos de um componente em outro (BRASIL, 2006).
Os recursos do Componente da Assistência Farmacêutica Básica – Parte Fixa e Parte Variável serrão movimentados em uma mesma conta. Os recursos das duas partes devem ser aplicados nas ações de
Assistência Farmacêutica dos respectivos programas de saúde, respeitando-se os elencos pactuados, podendo considerar, entretanto, especificidades de prevalência de cada agravo na realidade de saúde de cada estado (BRASIL, 2006).
Nos casos em que o estado recebe os recursos da Parte Variável – Integral ou Parcial, deverá responder pela execução e prestação de contas desses recursos. A prestação de contas dos recursos de Assistência Farmacêutica deve incluir o financiamento dos estados e municípios e o recebimento em insumos, seja por parte do Ministério da Saúde ou pelos estados (BRASIL, 2006).
Atribuições dos gestores municipais
Em atendimento à Portaria GM/MS nº 204/2007, estabelece-se como competência dos municípios:
Coordenar e executar a assistência Farmacêutica em seu Município;
Implementar as ações de Vigilância sanitária sob sua responsabilidade;
Assegurar o suprimento dos medicamentos destinado a atenção Básica à saúde de sua população, integrando sua programação à do Estado, visando garantir o abastecimento de forma permanente e oportuna;
Associar a outros municípios, por intermédio da organi- zação de consórcios, tendo em vista a execução da AF.
Cabe destacar que a garantia ao acesso aos medicamentos e sua adequada utilização pelos usuários do SUS está diretamente relacionada ao suprimento dos medicamentos, bem como à sua dispensação. Para o bom desenvolvimento dessas atribuições, é essencial, tanto do ponto de vista legal quanto técnico, que tais atividades sejam desempenhadas por um farmacêutico (PARANÁ, CRF, 2013).
Resultados e discussão
O município de Sapezal, criado 19 de setembro de 1994, possui uma área geográfica de 13.597,51 km2, e localiza-se na Região Norte do estado de Mato Grosso, na microrregião denominada MRH-Parecis. Conforme dados do IBGE, em 2016, a população estimada era de 23.496 habitantes (SAPEZAL, 2018).
Osistemadesaúdeémantidopelaprefeituramunicipal, querecebepequena parcela de recurso do SUS e de eventuais convênios com o governo federal e estadual, para a manutenção da Atenção Básica às famílias do município, que conta com uma infraestrutura regular. Por iniciativa do próprio município, no exercício de 2008, foi criada a Farmácia Municipal, que realiza a distribuição dos medicamentos de distribuição gratuita e alto custo para a população que necessita dos medicamentos farmacológicos. De acordo com o farmacêutico municipal, a farmácia redistribui também medicamentos nas unidades de saúde, tais como: medicamentos para hipertensão, hanseníase, diabetes e os controlados (ansiolíticos).
Segundo informação coletada junto à Secretaria de Saúde, os medicamentos entregues à população, em sua maioria, são prescritos pelos profissionais dos PSF (Programas Saúde da Família).
Por sua vez, Araújo et al. (2015) afirmam que boa parte dos medicamentos essenciais é prescrito por profissionais da Atenção Básica (AB). E mesmo reconhecendo os avanços nas políticas e programas nesse nível de atenção, torna-se necessário que ações e recursos destinados à saúde sejam eficientes para garantir uma atenção básica resolutiva (OLIVEIRA; ASSIS; BARBONI, 2010). Em princípio, como visto, os pacientes atendidos no SUS devem receber gratuitamente a medicação necessária para o tratamento. De acordo com os dados fornecidos pela Secretaria de Saúde do Munícipio de Sapezal, no exercício de 2017, foram distribuídos 1.004.541 (um milhão, quatro mil e quinhentos e quarenta e um) medicamentos à população, que custaram R$
485.645,75.
Figura 1 – Descrição da amostra de acesso a medicamentos no setor público, segundo a Secretaria de Municipal de Saúde de Sapezal
Fonte: Prefeitura Municipal de Sapezal
Da amostra, foram selecionados 25 medicamentos (Figura 1) que juntos representam 53,60% (tabela 1) de todos os medicamentos distribuídos pela Farmácia Municipal. Dentre eles, estão os medicamentos do tipo de uso geral e para tratamento de hipertensão, diabetes e os que são controlados (ansiolíticos).
Tabela 1 – Distribuição dos principais medicamentos pela Farmácia Municipal de Sapezal
| Medicamento | Quantidades distribuídas | Proporção de distribuição |
| Hipertensão | 202.234 | 19,94% |
| Ansiolíticos | 40.360 | 4,02% |
| Diabetes | 53.666 | 5,34% |
Fonte: elaboração própria a partir dos dados coletados.
Observou-se que 19,94% da amostragem representam medicamentos para tratamento de hipertensão que foram dispensados pela farmácia municipal, já os ansiolíticos 4,02%, enquanto os que são para controle de diabetes somam 5,34%. O restante dos demais medicamentos ofertados são para uso geral.
Ao analisar a relação de medicamentos prescritos pela farmácia municipal, constatou-se que não compõem esta relação os medicamentos retirados perante as Farmácias Populares do Brasil, instituídas pelo Programa “Farmácia Popular do Brasil”, mediante Decreto nº 5.090, de 20 de maio de 2004, que oferece medicamentos a baixo custo para os pacientes atendidos na rede privada.
Um fato relevante que deve ser citado é que na farmácia municipal não existe uma forma controle para registar a negativa ao paciente quando os medicamentos prescritos pelos profissionais de saúde não estão disponíveis. Isso acarreta a falta de parâmetros que poderiam ser utilizados para elaboração de dados comparativos entre a demanda da população e a oferta de medicamentos existentes na farmácia.
Apesar da relevância do SUS na provisão de fármacos, Boing et al. (2013) analisaram o acesso geral a medicamentos no setor público e encontraram uma frequência de acesso de 45,3%, das pessoas que têm medicamentos prescritos em consultas no sistema público e que os obtêm integralmente no próprio SUS. De fato, importantes avanços foram obtidos com a Política Nacional de Medicamentos e a Política Nacional de Assistência Farmacêutica, que estabeleceram definições e diretrizes para garantir o acesso aos medicamentos. Assim como não se tem a informação da negativa do fornecimento do medicamento por parte do Município de Sapezal, mensurar quantos pacientes
tem acesso ou não em dados efetivos se torna impossível.
Considerações finais
É fato que a Política Nacional de Medicamentos é parte essencial da Política Nacional de Saúde. Ou seja, estes são elementos fundamentais para garantir a necessária segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos e a promoção do uso racional e o devido acesso à população, principalmente aqueles que são considerados essenciais. Tudo isso integra os esforços voltados à consolidação do SUS e sua real contribuição para o desenvolvimento social da sociedade como um todo.
Diante do objetivo da pesquisa, que consistiu em verificar se os usuários de Sapezalestãotendoacessoaosmedicamentosdo SUS, apesquisapossibilitouuma estimativa positiva, pois apontou o acesso aos medicamentos por esse público.
Cabe ressaltar que a coleta de dados utilizou uma amostra do universo pesquisado, não abrangendo todo o público que utiliza esse serviço. Dessa forma, o estudo limitou-se a informações obtidas da amostra mencionada.
Assim, verifica-se que a Farmácia Municipal de Sapezal tem um papel essencial para que o acesso aos medicamentos ocorra, pois através dela os pacientes têm acesso a eles, corroborando com a Política Nacional de Medicamentos e o acesso pelos pacientes.
Embora a Política Nacional tenha sido primordial para o acesso aos medicamentos pelos usuários do Município de Sapezal, sugere-se que seja adotado um controle referente aos medicamentos que não são fornecidos, pois isso formaria parâmetros para mensurar quantos pacientes tiveram acesso ou não aos medicamentos prescritos pelos profissionais de saúde pública.
Referências
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CAPÍTULO 9
PROJETO ESCOLA SEGURA: ESTUDO NO MUNICÍPIO DE GUARANTÃ DO NORTE – MT
SAFE SCHOOL PROJECT: STUDY IN THE MUNICIPALITY OF GUARANTÃ DO NORTE – MT
Ana Claudia da Silva1 Fábio Raul Manica2 Mizael Pereira de Souza3 Ricardo Gonçalves Silva4 Lenoir Hoeckesfeld5
Resumo
O estudo buscou identificar a relevância do projeto Escola Segura em escolas munici- pais e estaduais do município de Guarantã do Norte, Mato Grosso. Especificamente, visou-se verificar os índices infracionais e analisar as principais ocorrências envolvendo o público-alvo. Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa-exploratória, com coleta de dados secundários e análise de conteúdo. Para o desenvolvimento deste tra- balho utilizou-se da pesquisa bibliográfica. Na pesquisa documental, foram usados os documentos conservados em arquivos públicos. Assim, foram analisados os livros de registros de solicitação de chamadas emergenciais da Polícia Militar, e foi feita a aná- lise das ocorrências do Sistema de Registro de Ocorrência Policiais (SROP), referente ao período de março a setembro de 2018, comparado com o mesmo período do ano anterior, com finalidade de quantificar o número de ocorrências envolvendo crianças e adolescentes. Os dados foram coletados em outubro de 2018. O número de beneficiados com as atividades do programa de prevenção é significativo e influência no âmbito da segurança pública no município de Guarantã do Norte. Os resultados apresentam uma re- dução considerável de registros de atos indisciplinares em ambas as escolas pesquisadas,
- Graduada em Educação Física pela Universidade do Estado de Mato Grosso, Tecnológa em Segurança Pública pelo Instituto Federal de Mato Grosso e especialista em Gestão Pública pelo IFMT.
- Bacharel em Administração Pública pela UNEMAT e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração Pública pela UNEMAT e especialista em Gestão Pública pelo
- Bacharel em Administração Pública pela UNEMAT e especialista em Gestão Pública pelo
- Doutorando em Administração pela UNIVALI e Professor de Administração do IFMT – Campus Alta
tendo diminuído 52,63% em comparação com o mesmo período do ano anterior após a implantação do projeto. Também houve a redução de 34% de ocorrências policiais envolvendo menores de idade em todo o município em estudo.
Palavras-chave: Escola. Prevenção primária. Projeto Escola Segura.
Abstract
The study sought to identify the relevance of the Escola Segura project in municipal and state schools in the municipality of Guarantã do Norte, Mato Grosso. Specifically, the aim was to verify the infraction rates and analyze the main occurrences involving the target audience. It is a qualitative-exploratory research, with secondary data collection and content analysis. For the development of this work, bibliographic research was used. In documentary research, documents kept in public archives were used. Thus, the Military Police’s emergency call request record books were analyzed, and the occurrences of the Police Occurrence Record System (SROP), for the period from March to September 2018, were compared with the same period. the previous year, in order to quantify the number of occurrences involving children and adolescents. The data were collected in October 2018. The number of beneficiaries with the activities of the prevention program is significant and influences the scope of public security in the municipality of Guarantã do Norte. The results show a considerable reduction in records of undisciplinary acts in both schools surveyed, having decreased by 52.63% in comparison with the same period of the previous year after the implementation of the project. There was also a 34% reduction in police incidents involving minors across the municipality under study.
Keywords: School. Primary prevention. Safe School Project.
Introdução
Percebe-se que existe um distanciamento entre a sociedade e a Polícia Militar em diversos estados do Brasil. Tal situação não é diferente no estado do Mato Grosso. A maioria dos cidadãos não sabe qual a verdadeira atividade desta instituição, e ainda se espantam quando se fala em polícia no ambiente escolar. Contudo, nas escolas em que o projeto Escola Segura é desenvolvido, existe uma aceitação considerável por parte de todos, seja pelos diretores das escolas, funcionários e até mesmo por parte dos alunos.
Segundo Blaya (2002), a violência está cada dia mais presente nas escolas em consequência do baixo desempenho escolar, antecedentes históricos dos pais, baixa renda familiar, impulsividade e bullying. Nesse sentido, a prevenção primária se torna uma aliada para combater os mais diversos males. Com base nisso, os projetos sociais podem ser bastante eficazes para a redução desses dados.
O projeto Escola Segura é uma forma que a Polícia Militar encontrou para criar uma filosofia de proximidade através das escolas, contribuindo nas seguintes atividades: ordem unida, orientação policial, civismo e cidadania. O projeto compreende a oferta de cursos pelos policiais preparados para tal fim na busca de prevenção primária através do relacionamento criado com os alunos e pais frente às atividades programadas dentro da escola.
O projeto Escola Segura é uma proposta da Polícia Militar que foi implantada primeiramente pelo 15º Comando Regional de Peixoto de Azevedo – MT. Posteriormente, houve a implantação em três escolas públicas, uma estadual e duas municipais na cidade de Guarantã do Norte – MT.
É importante ressaltar que, ao contrário do que grande parte da população acredita, a atividade da Polícia Militar não é eminentemente de repressão, pois sua missão constitucional cabe “à polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”, conforme § 5º, do artigo 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). A pesquisa é importante, pois estudou a relevância de projetos que se aproximam da sociedade quando se trata do assunto prevenção primária promovendo, assim, a conscientização e incentivando as crianças e adolescentes a se tornarem cidadãos que respeitem as leis, reduzindo-se, por conseguinte, a necessidade de ações repressivas por parte das instituições de segurança
pública para combater a criminalidade.
Através dos boletins de ocorrência que são disponibilizados pela Polícia Militar, identificou-se que essas escolas apresentaram contextos sociais e de faixa etária correspondentes para uma ação policial nos atos de indisciplina e outros atos correlatos. Assim, com a simples presença cotidiana da Polícia consegue-se a diminuição desses índices. Além disso, o mau comportamento que influencia o cometimento de atos infracionais também decresce.
Diante desses fatores e, tendo em vista a dificuldade encontrada pelos professores em ministrar aulas por conta de atos indisciplinares nas escolas, o estudo teve por objetivo analisar a relevância do projeto “Escola Segura” para a segurança pública de Guarantã do Norte, que visou especificamente verificar índices infracionais (antes e depois da implantação do projeto) e analisar as principais ocorrências envolvendo o público-alvo.
Além deste capítulo introdutório, no segundo capítulo, intitulado Metodologia, serão apresentados os procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa. O terceiro capítulo foi dividido em tópicos. Primeiramente, discute-se o conceito de escola. Em seguida, discorre-se sobre criança e adolescente, seu conceito legal, direitos e deveres; depois, apresentam- se dados sobre a violência e criminalidade no ambiente escolar. No quarto
capítulo abordam-se estudos precursores da implementação “Escola Segura” em outros estados e países. No quinto, trata-se do projeto no âmbito do município de Guarantã do Norte – MT, bem como o histórico do projeto em estudo. O quarto capítulo contempla os resultados e discussões. E, por fim, apresentam-se as considerações finais da pesquisa.
Metodologia
Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa, que Creswell (2010,
- 43) define como “um meio para explorar e para entender o significado que os indivíduos ou os grupos atribuem a um problema social ou humano”. Com isso, denota-se que o trabalho não é para contabilizar números como resultado, mas sim conseguir identificar a relevância do projeto “Escola Segura”.
Para o desenvolvimento deste trabalho, utilizou-se de pesquisa bibliográfica, que segundo Koche (1997, p. 122), tem a finalidade de ampliar o conhecimento na área e se restringe ao campo de atuação no levantamento e na discussão da produção bibliográfica existente sobre o tema. Além da modalidade anterior, também se utilizou de pesquisa documental, bem semelhante à bibliográfica, definida por Gil (2002) como pesquisa em documentos “de primeira mão”, que não receberam nenhum tratamento analítico.
Na pesquisa documental, utilizaram-se os documentos conservados em arquivos públicos. Assim, foram analisados os livros de registros de solicitação de chamadas emergenciais da Polícia Militar, bem como foi feita a análise das ocorrências do Sistema de Registro de Ocorrência Policiais (SROP) referentes ao período de março à setembro de 2018, fazendo um comparativo com os dados do mesmo período do ano anterior, com a finalidade quantificar o número de ocorrências envolvendo crianças e adolescentes. Os dados foram coletados em outubro de 2018.
Foram coletados dados do período delimitado constantes nas atas registradas em três escolas, sendo duas municipais e uma estadual, intituladas com nomes fictícios A, B e C. A escola municipal A foi a primeira a ter o projeto implantado, seguida da escola estadual B e da escola municipal C.
De acordo com Creswell (2010), na abordagem qualitativa utilizada na presente pesquisa avaliam-se quais foram os resultados atribuídos na aproximação do policial com a escola, uma vez que baseando-se pelo Projeto Juventude e Prevenção da Violência – SENASP 2008, promover essa aproximação para a promoção de segurança pública torna-se um ato legítimo de controle de atos infracionais e proteção qualificada da população, tendo em vista que policiais são atores relevantes para essa promoção.
Referencial teórico
Neste capítulo serão apresentados conceitos, definições e características sobre escola a fim compreender de forma adequada sua contribuição para a formação social do cidadão.
Escola
Ao se pensar acerca do conceito de escola, de imediato, imagina-se o local físico onde se estabelece o ensino. Todavia, sua definição é ampla, pois além de se constituir como espaço físico, escola pode ser compreendida como doutrina, teoria ou tendência de estilo ou pensamento; conjunto de pessoas que seguem um sistema de pensamento, uma doutrina, um princípio estético; determinado conjunto de princípios seguido por artistas, por exemplo, a escola clássica; o que é adequado para transmitir conhecimento, experiência (HOUAISS, 2010).
Seguindo o estudo, a escola pode compreendida como o espaço complexo de transformações contínuas do processo de construção de relações e interações sociais, operacionalizadas pelos sujeitos que o compõem. Nesse sentido, apenas com a implementação de normas e modelos educacionais enrijecidos, sem a devida observação do cotidiano individual (professores, alunos, diretores, pais e comunidade), percebe-se o estabelecimento de um sistema político de ensino possível, contudo, inadequado, pois a realidade escolar se manifesta mediada “por ações do cotidiano, pela posse, pela construção, pela refuncionalização ou à rejeição dos participantes desse processo” (ROCKWELL; EZPELETA, 2007). Em complemento à abordagem anterior, entende-se que a escola é um cam-
po privilegiado para desenvolver reflexões sobre demandas que envolvem crianças e jovens, pais e filhos, educadores e educandos, bem como as relações que se dão na sociedade. É também nesse universo que a socialização, a promoção da cidadania, a formação de atitudes, opiniões e o desenvolvimento pessoal podem ser incrementados ou prejudicados” (MARRIEL, 2006). Batista Marques e Siqueira Castanho (2011) ressaltam que nas sociedades desenvolvidas, civilizadas, ou seja, letradas, na qual estamos inseridos, a escola ocupa posição por excelência, por cumprir funções importantes e específicas, com o fim de desenvolver a educação, a aprendizagem dos conhecimentos, das artes, das ciências e das tecnologias.
Por fim, a reflexão sobre os variados aspectos pertinentes ao âmbito escolar possibilita a identificação de estratégias de enfrentamento, prevenção e soluções para os problemas sociais, principalmente os que estão relacionados com crianças, adolescentes e jovens (LOPES et al., 2008).
Criança e adolescente
O conceito legal de criança e adolescente, de acordo com a Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, especificamente em seu artigo 2º, preceitua que, “considera-se criança, para os efeitos da referida lei, a pessoa até doze anos de idade incompletos, e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade” (BRASIL, 2001, p. 09) Nessa perspectiva, crianças e adolescentes são considerados indivíduos em formação, sendo o reflexo daquilo que aprendem e das oportunidades que lhes
são conferidas (FERREIRA, 2004).
Igualmente, espera-se que desenvolvendo adequadamente a formação dos novos indivíduos, no seu aprendizado pessoal ou social, o conhecimento também possa ser transferido para suas famílias, e que, principalmente, tenham bons resultados em sua vida adulta (XAVIER, 2017).
Para atingir a esse fim, a Constituição Federal de 1988, artigo 227, impõe que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade, à convivência familiar e comunitária, além de colocá- los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, 1988).
Por serem considerados indivíduos em situação de maior vulnerabilidade social, o artigo 3º do mesmo diploma legal deixa clara a preocupação do legislador, dispondo que a criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade (BRASIL, 1988).
Em comento ao que dispõe o artigo supracitado, cabe ao Estado com o auxílio da sociedade criar ações e meios adequados para assegurar um ambiente saudável, onde os adolescentes que se encontram em processo de formação moral e intelectual, possam ter condições de gozar dos seus direitos (FIGUEIREDO, 2010).
Portanto, a Carta Magna, juntamente com o Estatuto da Criança e do Adolescente, asseguram juridicamente a proteção aos seus direitos, sendo que estas normas garantem que se possa exigir do Estado a atuação efetiva e eficiente (DI MAURO, 2017).
Violência e criminalidade no ambiente escolar
A violência é uma questão manifesta de significativa preocupação na sociedade, sobretudo quando os atores envolvidos são crianças e adolescentes, pois este fenômeno permeia todos os ambientes e grupos sociais, sem distinção. Existe violência nas famílias, na escola, no trabalho, na rua, enfim, em todos os locais. As ruas, como espaços públicos de convivência, por vezes, viram espaço da insegurança (ALEIXO; ALEIXO; MOURA, 2014).
De Paula e Salles (2010), entretanto, referindo-se à temática, apontam que são inúmeros os fatores que especificam a violência, tais como: desrespeito, negação do outro, violação dos direitos humanos, que se soma à miséria, à exclusão, à corrupção, ao desemprego, à concentração de renda, ao autoritarismo e às desigualdades presentes na sociedade brasileira. Nas escolas, professores informam que a violência tem crescido não apenas no aspecto quantitativo, mas também qualitativamente. Os docentes ressaltam, ainda, que a violência na escola pública está banalizada, de tal sorte que determinadas condutas cometidas desta natureza não têm sido enfrentadas em razão da insensibilidade do problema.
Considerando que esse fenômeno/problema se encontra inserido e se manifesta nesses diversos contextos, há que se pensar em estratégias eficientes e eficazes com o escopo de intervir e reduzir os fatores dinâmicos que contribuem para este cenário de criminalidade. Corroborando com a justificativa apresentada no tópico que trata da criação do projeto Escola Segura da Polícia Militar, Gonçalves e Sposito (2002), em pesquisa sobre as iniciativas públicas de redução da violência escolar no Brasil, observaram que o estado de Mato Grosso figurou entre os principais da Federação que apresentou maior índice de violência escolar:
No que concerne às agressões a alunos dentro da escola, a pesquisa revelou que o fenômeno varia de intensidade em cada estado da federação. Os maiores índices foram registrados no Distrito Federal, em Brasília (58,6%), e os mais baixos índices, no Estado de Goiás (8,5%), ainda que ambos estejam situados na mesma região geográfica. O estudo registra, também, as agressões dirigidas a professores no interior dos estabelecimentos de ensino. O Estado do Mato Grosso foi o que apresentou o maior índice (33%), ficando o Estado do Rio de Janeiro com o menor número (1,2%) de ocorrências de violência física contra os docentes. (GONÇALVES; SPOSITO, 2002 apud BATISTA, ELMOOR, 1999, p. 152, grifo nosso)
Ademais, segundo Aquino e Gullo (1998, p. 105), “a violência, considerada como um fenômeno social, é analisada como um filtro que permite esclarecer certos aspectos do mundo social, porque denota as características do grupo social e revela o seu significado no contexto das relações sociais”.
Estudos precursores da implementação do projeto Escola Segura
O envolvimento dos órgãos e instituições de segurança pública com a comunidade escolar, com o escopo de se construir um espaço social adequado de convivência, ante sua relevância e alcance, são desenvolvidas não só no âmbito nacional, mas também na Europa. Portugal, desde o ano de 1992, tem-se apostado no Programa Escola Segura, assimilando tal política governamental como a principal solução para a questão da insegurança em meio escolar (BENTO, 2015).
Ainda, na abordagem de Bento (2017), tal programa enquanto reforma da atuação policial, no contexto da implementação do policiamento de proximidade, destacando que:
De fato, as designações ‘policiamento de proximidade’ e ‘policiamento comunitário’ tendem a ser utilizadas de modo intercambiável, apenas distinguindo áreas geográficas de aplicação de uma mesma filosofia. Podemos, no entanto, seguir a pista de Susana Durão (2014) e encarar proximidade e comunidade como termos com implicações diferentes. Assim, apesar de não haver uma definição consensual de nenhum destes termos, podemos afirmar, juntamente com essa autora, que comunidade e proximidade se diferenciam no sentido em que pressupõem diferentes disposições organizacionais e grau de abertura relativamente aos públicos de policiamento, dado que à descentralização e à pluralidade do policiamento comunitário poderá opor-se a centralização e o fechamento do policiamento de proximidade. Podemos ainda acrescentar que o policiamento comunitário parece pressupor a existência de comunidades enquanto objetos de segurança e, simultaneamente, enquanto parceiros ativos na sua construção. (TILLEY, 2008; CRAWFORD; EVANS, 2012,
apud BENTO, 2017, p. 323)
Nesse sentido, nota-se que, conforme a interpretação dada por Bento (2017), tal proximidade possibilita à instituição de segurança pública nesse
processo de construção de cidadania, uma imagem diversa daquela tida como truculenta ou repressora, assegurando-lhe, assim, uma imagem positiva, de modo a facilitar o estabelecimento de um canal de comunicação com vistas a desconstruir a cultura tendente ao envolvimento com a criminalidade dentro de determinada comunidade.
Vários estudos vêm sendo apresentados no campo da segurança pública direcionados às escolas públicas, principalmente as secundárias, buscando interagir com os alunos, objetivando principalmente a prevenção primária da criminalidade com estreitamento do relacionamento entre policiais, alunos e pais. Todavia, observa-se que muitos dos projetos sociais no Brasil, com base na prevenção primária, são iniciantes (SILVA, 2017).
Nessa perspectiva, é oportuno salientar o estudo Uma Abordagem ao Projeto de Prevenção Primária Luz do Amanhã, do município de Peixoto de Azevedo-MT, de autoria de Silva (2017), que contextualizou um projeto primário, iniciado no ano de 2010, no município de Feliz Natal, estado de Mato Grosso, tendo como autor o então 2º Tenente da Polícia Militar Emanuel Benedito Dantas (atualmente Capitão da Polícia Militar). O projeto foi precursor de outros estudos implantados pela Polícia Militar do estado de Mato Grosso nas cidades de Cláudia-MT (2014), Sinop-MT (2015) e Peixoto de Azevedo-MT (2016).
O projeto Luz do Amanhã, do município de Peixoto de Azevedo-MT, inspirado nos projetos precursores, por exemplo, o de Bento (2015), foi criado com a finalidade de intervir na realidade social, de modo a contribuir com a transformação do quadro de vulnerabilidade pessoal, a partir de ações integradas que favoreçam a construção da participação efetiva e inovadora de jovens, com foco no fortalecimento da cidadania, da pacificação social, da emancipação juvenil e da formação de redes (SILVA, 2017).
Deste modo, é clarividente que o Estado, por intermédio da integração da polícia nas escolas, permite a efetivação do policiamento comunitário, ou seja, cria-se um canal de proximidade do policial com o cidadão para melhor atendê-lo, e, com isso, possibilita-se ao policial conhecer a realidade onde se encontra inserido. Isso porque a inserção nas escolas faz com que sejam vividos e sentidos os problemas da comunidade através dos alunos, sendo possível a criação de uma rede de parcerias, de cooperação envolvendo polícia, população e instituições sociais, como as escolas (NEVES; FILHO SOUZA, 2018).
Projeto Escola Segura da Polícia Militar no âmbito do município de Guarantã do Norte-MT
Por se tratar de um tema ainda inovador, com poucas pesquisas publicadas, o projeto em execução no município de Guarantã do Norte tem por finalidade a realização de policiamento escolar comunitário, cuja estratégia é criar uma filosofia de proximidade junto à comunidade escolar, em que a simples presença do policial militar junto à escola poderá criar mecanismos e ferramentas para desenvolver a prevenção primária, criando-se, de fato, a interação junto aos alunos, professores e pais de alunos, propiciando assim, uma comunidade de paz e boa convivência dentro do ambiente escolar, por meio de atividades de ordem unida, civismo e cidadania que são ministradas por policiais militares preparados para tal fim (SILVA, 2018).
Segundo Silva (2018), idealizador do programa social, no período de março de 2018 a setembro de 2018, três escolas foram pleiteadas com o projeto. Inicialmente, na Escola Municipal A, posteriormente, na Escola Estadual B e, por último, na Escola Municipal C. Dessa forma, o projeto atendeu diretamente cerca de 1.200 alunos, com idades entre 4 e 17 anos.
Em consonância com tal instrumento, o estabelecimento e execução do projeto se justifica, pois decorre das inúmeras reclamações dos diretores, professores e até mesmo dos próprios alunos em se relacionarem socialmente em um ambiente educacional em constante exteriorização de indisciplina escolar por parte de alguns discentes. Além disso, há frequentes solicitações da Polícia Militar para atendimento de ocorrências de várias naturezas nesses locais, desde brigas e agressões entre alunos, ameaças de professores, até porte de drogas ilícitas. Dessa forma, resolveu-se apresentar o projeto a essas escolas como forma de promover ações educativas e orientar os alunos a praticar a disciplina dentro do espaço escolar.
Resultados e discussões
Partindo do pressuposto apresentado na metodologia, no mês de outubro de 2018, realizou-se o levantamento de dados nas atas das escolas pesquisadas, nas escalas de serviço, boletins e livros de solicitações de ocorrências da Polícia Militar referentes ao período de março a setembro de 2017 e no mesmo período no ano de 2018.
Devido às constantes chamadas no telefone emergencial 190 no ano de 2017, que foram observadas no livro de registros de solicitações da
13ª Companhia de Polícia Militar, houve a necessidade de o gestor da unidade policial implementar na escala de serviço rondas e paradas de guarnições com viaturas nas imediações das escolas, com o objetivo inibir condutas infracionais. Então, após a efetivação do projeto, não foi mais necessária a presença ostensiva de guarnição de serviço operacional repressiva para atuar nas escolas. Em virtude de apresentarem características homogêneas, os dados das escolas A e B serão apresentados de maneira conjunta da Tabela 1.
Tabela 1 – Dados numéricos referentes aos atos indisciplinares das Escolas Municipais A e Estadual B, no período de março a setembro de 2017 e de março a setembro de 2018
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Natureza |
Atos Indisciplinares 2017 | Atos Indisciplinares 2018 | ||||
|
Quantidade |
Gênero |
Quantidade |
Gênero | |||
| Masc. | Fem. | Masc. | Fem. | |||
| Descumprimento de regras do regulamento escolar |
4 |
4 |
0 |
1 |
4 |
0 |
| Vias de fato | 6 | 8 | 5 | 5 | 4 | 4 |
| Atrito Verbal | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 | 1 |
| Ameaça | 2 | 2 | 0 | 2 | 0 | 2 |
| Assédio moral contra professor |
2 |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
| Bullying | 2 | 2 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| Porte de arma branca | 1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Desacato contra professor |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
| TOTAL | 19 | 20 | 7 | 9 | 8 | 7 |
Fonte: Escola Municipal A e Escola Estadual B, Projeto Escola Segura/Polícia Militar, Guarantã do Norte – MT.
Através de consulta nas atas das escolas, percebeu-se uma redução considerável de registros de ocorrências com os alunos, sendo que houve a diminuição de 52,63% em comparação com o mesmo período sem a implantação do projeto na escola, conforme dados da Tabela 1.
Segundo pesquisa apresentada no tópico que abordou violência e cri- minalidade no ambiente escolar, segundo Batista e Elmoor (1999), o esta- do de Mato Grosso apresentou maior índice de violência contra docentes. Nesse contexto, por um lado, durante o período em estudo, no ano 2017, sem contar com a implantação do projeto, houve ocorrências contra profes- sores de desacato e assédio moral, conforme dados apresentados na Tabela 1. Por outro lado, verificou-se a inocorrência dos atos infracionais no mesmo espaço de tempo após o desenvolvimento das atividades de prevenção.
As estratégias de prevenção atuam nos fatores de risco, com o objetivo de evitar a ocorrência de violência, bem como outros atos infracionais. Para que possamos evitar que algo aconteça, é preciso prever e conhecer os mecanismos que levam ao agravo de maneira que se possa agir antecipa- damente e impedir a sua ocorrência. Nesse sentido, um dos fundamentos da prevenção é impedir o mal pela raiz, ou seja, cortar elos (PERES, 2002).
É preciso registrar que não foi possível analisar os dados referentes aos possíveis atos de indisciplina dos alunos da Escola Municipal C em decorrên- cia da falta dos respectivos registros na unidade escolar.
O projeto em análise é uma ferramenta de ação da Polícia Militar ma- nejada com ênfase na implementação de estratégias operacionais de proxi- midade com os agentes envolvidos no ambiente educacional, promovendo prevenção primária, viabilizada por meio de atividades direcionadas e es- pecíficas, com objetivo de reduzir o envolvimento de adolescentes com a indisciplina escolar e, sobretudo, com a violência e a criminalidade.
Diante dessa estrutura, é lógica a intenção da instituição de seguran- ça pública de atingir resultados positivos, também, extramuros escolares. Nesse sentido, uma das propostas da pesquisa elencadas anteriormente, que se mostrou pertinente, foi a de realizar o levantamento de ocorrências registradas relativas a atos infracionais, em um período em que não tinha havido ainda a execução do Projeto Escola Segura (de março a setembro de 2017), bem como a análise do mesmo período, com o projeto implantado, conforme distribuição constante da Tabela 2.
Tabela 2 – Dados numéricos referente aos Boletins de Ocorrência da Polícia Militar, com envolvimento de menores de idade, do município de Guarantã do Norte – MT, nos períodos de março a setembro de 2017 e, março a setembro de 2018
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Natureza |
Atos indisciplinares (2017) | Atos indisciplinares (2018) | ||||
| Quantidade | Gênero | Quantidade | Gênero | |||
| Masc. | Fem. | Masc. | Fem. | |||
| Furto | 19 | 19 | 0 | 2 | 2 | 0 |
| Tráfico de drogas | 0 | 0 | 0 | 6 | 7 | 1 |
| Uso ilícito de drogas | 5 | 5 | 0 | 4 | 4 | 0 |
| Lesão corporal | 4 | 4 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Vias de Fato | 1 | 1 | 0 | 3 | 3 | 1 |
| Adulteração de
Características de arma de fogo |
0 |
0 |
0 |
1 |
1 |
0 |
| Porte ilegal de arma de
fogo |
0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Disparo de arma de fogo | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Receptação | 0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Perturbação do sossego
público |
1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Dano | 0 | 0 | 0 | 1 | 3 | 0 |
| Adulteração de
Características de veículo |
1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Dirigir sem Carteira
Nacional de Habilitação |
0 | 0 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Conduzir veículo sob
influência de álcool |
1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Direção perigosa de
veículo |
0 | 0 | 0 | 4 | 4 | 0 |
| Ameaça | 3 | 2 | 1 | 1 | 1 | 0 |
| Natureza diversas | 5 | 5 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Apoio assistencial/
Conselho Tutelar |
1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Desacato | 1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Resistência à prisão | 1 | 1 | 0 | 1 | 1 | 0 |
| Tentativa de Homicídio | 1 | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| TOTAL | 44 | 43 | 1 | 29 | 32 | 2 |
Fonte: Polícia Militar do Estado de Mato Grosso/ Acervo do SROP – Sistema de Registro de Ocorrências Policiais
Diretamente, o Projeto Escola Segura atende um grupo de aproximadamente 1200 (mil e duzentos) alunos, dos sexos masculino e feminino, compreendendo a faixa etária entre 04 e 17 anos (SILVA, 2018).
O número de beneficiados com as atividades de tal programa de prevenção é significativo, pois, como pode observar estes alunos acabam se tornando multiplicadores dos ensinamentos dos valores socias e morais ali assimilados (NEVES; SOUZA FILHO, 2018), razão pela qual se fez importante utilizar dos dados das ocorrências disponibilizadas pela corporação, a fim de verificar a influência exercida pelo projeto no âmbito da segurança pública no município de Guarantã do Norte – MT.
No ano de 2017, nos meses de março a setembro, quando ainda não estavam sendo desenvolvidas as intervenções do projeto, como se vê na tabela em análise, foram registrados pela Polícia Militar 44 atos infracionais, ou seja, ações realizadas por menores de idade. Em contrapartida, feita a confrontação desses registros com o período anterior, em 2018, quando o programa de enfrentamento e prevenção já se encontrava instalado, verificou-se que sofreram uma alteração para 29 ocorrências lavradas, isto é, apresentando uma redução de 34%.
Em atenção às ocorrências de atos infracionais similares ao crime de furto, cuja conduta é tipificada como: “subtrair, para si ou outrem, coisa alheia móvel”, nos termos do artigo 155 do Código Penal Brasileiro (GRECO, 2008), conforme observado no rol das demais naturezas descritas na tabela 2, foram as que mais apresentaram redução tanto em números de frequência, 10,5%, quanto em quantidade de menores infratores envolvidos, 89,5% .
Por fim, cabe ressaltar que o número de ocorrências registradas é incongruente com a quantidade de solicitações recebidas na central 190, conforme livro de registro de solicitações de chamadas de emergência. Isso ocorrer porque em determinadas solicitações, a guarnição policial foi acionada para intervenção policial e o problema foi resolvido no próprio local. Sendo assim, não houve necessidade de registrar o boletim de ocorrência.
Considerações finais
Ressalta-se que o presente trabalho buscou identificar a relevância do projeto Escola Segura em escolas municipais e estaduais para os munícipes de Guarantã do Norte. Além disso, visou verificar índices infracionais e ana- lisar as principais ocorrências envolvendo o público-alvo. Todos os objetivos foram alcançados.
Percebeu-se uma redução considerável de registros de atos indisciplinares nas escolas pesquisadas, sendo que houve diminuição de 52,63% em comparação ao mesmo período do ano anterior, quando o projeto ainda não havia sido implantado, bem como ocorreu a redução de 34% de ocorrências policiais envolvendo menores de idade em todo o município em estudo.
O número de beneficiados com as atividades do programa de prevenção é significativo e exerce influência no âmbito de segurança pública no município de Guarantã do Norte. Quando se refere à quantidade de ocorrências envol- vendo menores de idade, é importante salientar que, embora o projeto aten- da apenas três escolas no município, já implicou em resultados satisfatórios. Dentre as ocorrências envolvendo menores de idade, a de furto se destacou entre as que mais apresentaram redução, tanto em números de ocorrência quanto em relação à quantidade de menores envolvidos.
O presente trabalho contribui para que a população entenda melhor como o projeto em estudo funciona, e até que ponto ele trouxe algum tipo de melhoria para a sociedade. A pesquisa foi importante, pois demonstrou através da análise e discussões dos dados, a diminuição de atos infracionais por parte do público-alvo, constatando-se a relevância de se desenvolver mais projetos relacionados à prevenção primária, ou seja, educar para não punir.
Uma pesquisa de campo com pais, alunos e professores é uma hipótese de estudo posterior com objetivo de auferir no âmbito familiar e profissional possíveis quais foram as contribuições positivas ou negativas, observando que os resultados se mostraram satisfatórios apenas com base em pesquisas documentais.
Verificou-se também que a maioria dos atos infracionais foi cometido por adolescentes do sexo masculino. Dessa forma, sugere-se uma investigação a fim de esclarecer quais foram as causas desses índices.
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CAPÍTULO 10
O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF) E SUA
CONTRIBUIÇÃO PARA A SEGURANÇA ALIMENTAR
NO MUNICÍPIO DE POCONÉ-MT
THE NATIONAL PROGRAM FOR STRENGTHENING FAMILY AGRICULTURE (PRONAF) AND ITS CONTRIBUTION TO FOOD
SAFETY IN THE COUNTY OF POCONÉ-MT
Núbia Lopes dos Anjos1 Paulo Rocha Cavalcante2 Samuel da Silva Magalhães3 Sidelina Alves Pereira4 Elizabete Maria da Silva5
Resumo
Políticas públicas que atendam ao segmento da agricultura familiar, contribuindo para a sustentabilidade da produção de alimentos, têm sido um desafio para os gestores públicos tanto no âmbito federal como estadual e municipal. O presente estudo teve como objetivo analisar como o PRONAF, política de apoio a empreendedores agrícolas familiares, está sendo utilizado na comunidade local do Vale do Sol, na cidade de Poconé-MT e como tem cooperado para a produção local de alimentos e para a garantia da segurança alimentar da comunidade. A pesquisa desenvolvida apresenta um estudo descritivo com uma abordagem qualitativa. Para a realização deste trabalho, foram entrevistados 26 agricultores familiares da citada comunidade. A entrevista foi realizada através de um questionário socioeconômico com perguntas estruturadas e objetivas. Dos agricultores entrevistados, todos apresentaram a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP). Apenas 54% dos entrevistados afirmaram conhecer as condições do programa, e 46% dos entrevistados desconhecem as condições de acesso ao programa. Outro dado importante apontado é que cerca de 85% dos agricultores entrevistados não recebem assistência técnica especializada.
- Bacharela em Direito, pós-graduado em Gestão Pública.
- Bacharel em Agronomia, pós-graduado em Gestão Pública.
- Bacharel em Administração de Empresas, pós-graduado em Gestão Pública.
- Bacharela em Enfermagem, pós-graduado em Gestão Pública.
- Doutora em Ciências Ambientais e Sustentabilidade Agropecuária, Professora de Economia no IFMT-VGD.
Percebe-se que a maioria dos produtores comercializa a produção em feiras livres na cidade de Poconé e cidades vizinhas. Pode-se afirmar que o PRONAF é a principal política de incentivo financeiro ao pequeno agricultor, mas que apresenta deficiências, principalmente pela ausência de assistência técnica.
Palavras-chave: Agricultura Familiar. PRONAF. Segurança alimentar.
Abstract
Public policies that address the family farming segment, contributing to the sustainability of food production, have been a challenge for public managers at the federal, state and municipal levels. The present study aimed to analyze how PRONAF, a policy to support family farmers, is being used in the local community of Vale do Sol, in the city of Poconé- MT and how it has cooperated for the local food production and for the guarantee. community food security. The research developed presents a descriptive study with a qualitative approach. To carry out this work, 26 family farmers from the aforementioned community were interviewed. The interview was conducted through a socioeconomic questionnaire with structured and objective questions. Of the farmers interviewed, all submitted the PRONAF Aptitude Statement (DAP). Only 54% of respondents said they knew the conditions of the program, and 46% of respondents were unaware of the conditions of access to the program. Another important point is that about 85% of the interviewed farmers do not receive specialized technical assistance. It is noticed that most producers market their production in free markets in the city of Poconé and neighboring cities. It can be said that PRONAF is the main financial incentive policy for small farmers, but it has shortcomings, mainly due to the lack of technical assistance.
Keywords: Family farming; PRONAF; Food security
Introdução
Políticas públicas voltadas para o apoio e fomento de empreendimentos agrícolas familiares são um desafio para a gestão pública em nível federal, estadual e municipal. Em virtude da sua importância para a garantia da segurança alimentar e nutricional do país, é preciso incluir, no apoio à agricultura familiar, a questão da sustentabilidade, incorporando outras esferas da sociedade, além da estritamente econômica, tais como: a educação, a saúde e a proteção ambiental.
Entre as diversas iniciativas adotadas no Brasil, para potencializar o desenvolvimento de agricultores familiares, pode ser destacado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que foi criado em 1996, por meio do Decreto 1946 (BRASIL, 1996). O PRONAF é um dos programas que marca o reconhecimento do Estado brasileiro à agricultura familiar (GRISA et al., 2014). O citado programa atua como principal política de apoio econômico e produtivo para esta categoria, a partir da qual outras
políticas e programas importantes foram desenhados, visando integrar ações governamentais para este segmento social (GAZOLLA; SCHNEIDER, 2013).
O PRONAF é destinado ao incentivo financeiro de atividades agropecuárias, através de crédito subsidiado, com recursos constitucionais e controlados, voltados para a produção e diversificação de alimentos, incentivando a geração de renda e a manutenção do agricultor na atividade desenvolvida.
O recurso do citado programa se destina à realização de investimentos fixos, (i.e. construção de curral, reforma e recuperação de pastagem, entre outros) investimentos semifixos (i.e. aquisição de animais – matrizes e reprodutores, aquisição de máquinas e implementos agrícolas, entre outros) e custeio de atividades agropecuárias (isto é, custeio de lavoura ou aquisição de vacinas, medicamentos e sal mineral, entre outros).
Segundo Abramovay e Piketty (2005), para que um programa seja considerado eficiente, é necessário que o beneficiário tenha conhecimento das condições de uso do recurso, como a sua finalidade, taxa de juros, prazos e período de carência. Além disso, é importante que o agricultor utilize o recurso tendo acesso a orientações técnicas voltadas para a atividade prevista, de forma a melhorar e ampliar a produção agropecuária.
A literatura já evidenciou que o grande desafio do PRONAF é a correta destinação dos recursos financeiros para as atividades produtivas. A desvinculação do crédito para outras atividades não ligadas à produção agropecuária pode acarretar perda da capacidade financeira do produtor, devido à redução da produção agropecuária, alto endividamento a longo prazo, e até mesmo no abandono das atividades desenvolvidas (CAMPELO et al., 2008, SAIDY; D’AGOSTINI, 2014, SILVA, 2015).
Diante do exposto, o presente estudo teve como objetivo analisar como o PRONAF está sendo utilizado na comunidade local do Vale do Sol, localizada no município de Poconé-MT e verificar se o programa tem contribuído para a produção local de alimentos e a garantia da segurança alimentar da comunidade.
Metodologia
A pesquisa desenvolvida apresenta um estudo descritivo com uma abordagem qualitativa. Para a realização deste trabalho, foram entrevistados 26 agricultores familiares residentes no Assentamento Agroana Giral, Núcleo São João, Comunidade Vale do Sol, zona rural do município de Poconé-MT. As entrevistas foram realizadas através de um questionário socioeconômico com perguntas estruturadas e objetivas.
No assentamento Agroana do Giral, uma parte dos agricultores integra a Cooperativa de Pequenos Agricultores do Assentamento Agroana do Giral (Cooperangi) que possui cerca de 80 associados, e produz cerca de 35 variedades de alimentos por meio de uma horta orgânica comunitária.
Foi realizado um levantamento de publicações e documentos digitais de políticas públicas para o meio rural e consultas ao site do IBGE para fundamentação do programa e das políticas, possibilitando assim, a comparação e contraposição destes com os dados realizados na entrevista. Também foram analisadas publicações em anais e revistas sobre o tema, buscando construir um referencial teórico que contribuísse na compreensão do tema abordado, o PRONAF, e sua importância para a segurança alimentar dos moradores do município de Poconé-MT.
Segurança alimentar
O conceito de segurança alimentar surgiu na década de 1950, a partir da Revolução Verde, quando os recursos para crédito e assistência técnica foram dirigidos aos agricultores com vistas à elevação de níveis de produção e produtividade (COUTO, 2015). Desde então, o tema da segurança alimentar é relacionado a um problema da capacidade física de produção de alimentos.
A partir da década de 1970, o conceito de segurança alimentar passou a ser relacionado com a perspectiva de armazenamento e de oferta adequada de alimentos. Couto (2015) cita que o tema passa a ser tratado como uma forma de provisão dos alimentos baseados em critérios de necessidades fisicamente estabelecidas.
Em 1986, o Banco Mundial consolida uma nova definição de segurança alimentar, preconizando o acesso de todas as pessoas ao alimento, agregando a eles questões relacionadas a exigências de isenção de contaminação química ou biológica, e qualidade em termos nutricionais, biológicos, sanitários e tecnológicos, conforme hábitos alimentares das pessoas (COUTO, 2015).
Assis et al. (2015) afirmam que diante das reivindicações por parte dos agricultores familiares, em conjunto com a preocupação do governo federal frente à população em situação de fome, miséria e insegurança alimentar, foram desenvolvidas políticas estruturantes da estratégia Fome Zero, visando implementar ações no âmbito das políticas agrícolas e de segurança alimentar e nutricional.
Entre os programas criados para o fortalecimento da segurança alimentar no Brasil há os Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que tem
sua origem na década de 1940 e é atualmente disciplinado pelos artigos 2º e 3º da Resolução nº 32 do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), de 10 de agosto de 2006 (BRASIL, 2009); e o Programa Nacional de Aquisição de Alimentos (PAA) que foi criado pelo artigo 19 da Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003, no âmbito do Programa Fome Zero (BRASIL, 2003). Esses programas são apoiados pela seção de crédito por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Políticas públicas para garantia da segurança alimentar
As desigualdades socioeconômicas existentes no Brasil são facilmente perceptíveis. Há uma grande concentração de terra e renda que permeia a sociedade brasileira, fazendo com que uma grande parcela da população fique em situação de vulnerabilidade e risco social (CUNHA et al., 2017). Neste sentido, diversas políticas públicas foram criadas nos últimos anos de forma a abranger determinados grupos sociais, promovendo sua inclusão em um cenário socioeconômico, e a melhoria na qualidade de vida destes grupos.
Segundo Teixeira (2002), as políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público, regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e o Estado.
Nesse sentido, os programas para garantia da segurança alimentar do país se enquadram como políticas públicas, pois envolvem o Estado como agente financiador, e as comunidades locais como agentes envolvidos e beneficiários dos programas.
Entre as políticas públicas de apoio à agricultura familiar, foi criado o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), como forma de incentivar a produção local de alimentos, determinando que as matérias primas e os alimentos produzidos e comercializados na região teriam prioridade em relação às demais para fornecimento de alimentos para os programas de assistência alimentar em escolas nos níveis municipais, estaduais e federais. (PANZUTTI; MONTEIRO, 2014). O PNAE tem como objetivo principal contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar, e a formação de hábitos alimentares escolares saudáveis dos alunos, por meio de ações da educação alimentar e nutricional, e da oferta de refeições que cubram as necessidades nutricionais durante o período letivo (BRASIL, 2009).
O programa se fundamenta na valorização da produção agrícola local, de forma a preservar os hábitos alimentares regionais, visando à melhoria da qualidade nutricional dos hábitos alimentares regionais, garantindo, assim, a produção de frutas, legumes e hortaliças locais.
Segundo Panzutti e Monteiro (2014), o PNAE pressupõe o desenvolvimento agrário sustentável, geração de emprego e renda e agregação de valor à produção local, além de favorecer a segurança alimentar e combater a pobreza rural. Espera-se que a administração escolar adquira os alimentos inseridos na merenda escolar respeitando as tradições e hábitos saudáveis.
Entre os programas que privilegiam a agricultura familiar, há, ainda, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), cujo objetivo é a formação de estoque de alimentos adquiridos através da compra de agricultores familiares e demais beneficiários que se enquadrem nas disposições da Lei 11.326, de 24 de junho de 2006 (BRASIL, 2006).
Os alimentos adquiridos do PAA são destinados a ações de promoção de segurança alimentar e nutricional ou à formação de estoques, podendo ser comercializados de acordo com as formas regulamentares. Podendo, ainda, serem doados a pessoas e famílias em situação de insegurança alimentar e nutricional, observando os dispositivos regulamentares (BRASIL, 2011).
Segundo Panzutti e Monteiro (2014), o PAA é direcionado para agricultores familiares enquadrados nos grupos A ao D do PRONAF e inclui: agricultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas, indígenas, membros de comunidades remanescentes de quilombos e agricultores assentados pelos programas de acesso à terra.
Ainda segundo os autores supramencionados, as principais modalidades de operacionalização do PAA são: a) Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF); b) Formação de Estoques pela Agricultura Familiar (CPR); c) Compra para Doação Simultânea ou Compra Direta Local (CDLAF) ou ainda Compra Antecipada Especial com Doação Simultânea (CAEAF).
No âmbito do apoio às políticas de desenvolvimento rural voltadas à agricultura familiar, o principal eixo de atuação do Estado é a concessão de crédito rural subsidiado, que na agricultura familiar se dá, principalmente, por meio do PRONAF. Esse programa foi criado em 1996 como uma resposta às pressões do movimento sindical rural desde o início dos anos 1990, cuja finalidade é prover crédito agrícola e apoio institucional às categorias de pequenos produtores rurais que vinham sendo alijados das políticas públicas ao longo da década de 1980, e encontravam sérias dificuldades de se manter na atividade (SCHNEIDER, 2003).
O PRONAF destina-se ao financiamento de custeio e investimento para o segmento dos pequenos produtores que utilizam mão de obra familiar, com objetivo de propiciar condições para a produção (SCHNEIDER et al., 2004), e tem como principal missão combater as desigualdades regionais, setoriais e pessoais que marcavam as políticas públicas tradicionais voltadas para a mudança técnica da agricultura brasileira.
O objetivo do PRONAF, portanto, é estimular a geração de renda e melhorar o uso da mão de obra familiar, por meio do financiamento de atividades e serviços rurais agropecuários e não agropecuários desenvolvidos em estabelecimento rural ou áreas comunitárias próximas (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2018).
O programa é específico para o agricultor familiar, sendo este caracterizado pelos seguintes critérios: agricultores que explorem parcela de terra na condição de proprietário, posseiro, comodatário, parceiro, concessionário do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), ou permissionário de áreas públicas; residam no estabelecimento ou local próximo; não detenham a qualquer título, área superior quatro módulos fiscais contíguos ou não (no caso de Poconé, o valor do módulo fiscal é de 80 hectares), no mínimo 50% da renda bruta familiar seja originada da exploração agropecuária; tenham o trabalho familiar como predominante na exploração do estabelecimento, utilizando mão de obra de terceiros de acordo com as exigências sazonais da atividade agropecuária; e que tenham recebido nos últimos doze meses de produção normal até R$ 415.000,00 (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2018).
O município de Poconé no contexto econômico de Mato Grosso
No estado de Mato Grosso, a agricultura é caracterizada por dois grandes grupos. O primeiro, conhecido como agricultura comercial ou simplesmente denominada de agronegócio, detém uma produção agrícola voltada para a exportação, sendo a produção de grãos (soja e milho) e a carne bovina os principais produtos de exportação. O outro segmento, denominado de agricultura familiar, se caracteriza pela agricultura de subsistência, utilização da mão de obra familiar, de diferentes níveis de renda e tecnologia (IBGE, 2017)
Apesar de apresentar uma agricultura voltada para a exportação de grãos e carne, alguns municípios de Mato Grosso apresentam uma economia local baseada na agricultura familiar (IBGE, 2006). É o que ocorre no município de Poconé, estado do Mato Grosso.
O município de Poconé está localizado na região centro-sul do estado de Mato Grosso (Figura 01), a aproximadamente 110 km da cidade Cuiabá, capital do Mato Grosso. Apresenta uma população de 31.779 pessoas, conforme dados do IBGE (2010), com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,652. A população do município, em sua grande maioria (72,6%), reside na zona urbana, e 27,4% na zona rural, apresentando um PIB per capita de R$ 15. 841,91.
A agricultura desenvolvida no município se caracteriza pela pequena propriedade rural, utilizando, em sua maioria, a mão de obra familiar, com produção de alimentos para subsistência e comercialização local da produção excedente. (IBGE, 2017).
Figura 01 – Localização do Poconé-MT
Fonte: IBGE (2017)
O município apresenta uma produção diversificada de alimentos, tendo como principal produto a produção de leite. Outros produtos também merecem destaque, tais como: mandioca, cana de açúcar, banana, abacaxi, abóbora, melancia, entre outros, conforme demonstrado na Tabela 01 (IBGE, 2017).
Tabela 01 – Principais produtos produzidos no município de Poconé-MT
| Principais produtos |
N° Propriedades |
Área produzida (há) |
Produção anual |
Unidade de Medida |
| Leite | 275 | – | 2950,594 x 103 | Litros |
| Mandioca | 377 | 1.770,856 | 1.197,599 | Tonelada |
| Cana de açúcar | 77 | 56,365 | 626,103 | Tonelada |
| Banana | 196 | – | 1.073,413 | Tonelada |
| Abacaxi | 47 | 58,500 | 673,135 x 103 | Frutos |
| Abóbora | 51 | 19,914 | 80,995 | Tonelada |
| Melancia | 41 | 26,705 | 113,220 | Tonelada |
| Milho (grãos) | 41 | 776,794 | 1.770,165 | Tonelada |
| Soja | 8 | 5.910,000 | 17.494,000 | Tonelada |
| Galináceos | 1723 | – | 97.854 x 103 | Cabeças |
Fonte: IBGE (2017) (adaptado)
Resultados e discussão
As entrevistas foram realizadas por meio de um questionário estruturado, com 15 perguntas objetivas. O questionário foi aplicado em outubro de 2018 e teve como objetivo conhecer a principal atividade desenvolvida pelos agricultores entrevistados, bem como o tempo de atuação na atividade agrícola, o destino da produção, o acesso a financiamento por meio do PRONAF, a finalidade do crédito, o valor do financiamento e o acesso à assistência técnica.
Os agricultores entrevistados do Assentamento Agroana do Giral, no município de Poconé-MT, declararam ser proprietários da terra, tendo como documento comprobatório o título definitivo de propriedade e/ou escritura pública. O tempo de exploração na atividade desenvolvida está apresentada no Gráfico 1.
Gráfico 1 – Tempo de exploração na atividade agropecuária
Fonte: elaboração dos autores
Apesar do incentivo local, realizado principalmente pela Empresa Mato- Grossense de Pesquisa Assistência e Extensão Rural – EMPAER, para a organização dos produtores em cooperativas, o que possibilita a comercialização da produção, apenas 42% dos entrevistados são cooperados à Cooperativa de Pequenos Agricultores do Assentamento Agroana do Girau (Cooperangi), criada com objetivo de organizar localmente os produtores agrícolas familiares (Gráfico 2).
Gráfico 2 – Percentual de produtores cooperados a Cooperangi
Fonte: elaboração dos autores
Dos agricultores entrevistados, todos apresentaram a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP). Isso mostra que todos os agricultores estão classificados como agricultores familiares, exploram uma área, a qualquer título, de até quatro módulos fiscais, possuem uma renda anual de até R$ 415.000,00, e utilizam, em sua maioria, mão de obra familiar, estando, portanto, aptos a participar do PRONAF.
Conforme demonstrado no Gráfico 3, apesar de todos os agricultores estarem aptos a participarem do PRONAF, e já terem acessado o crédito, apenas 54% dos entrevistados afirmaram conhecer as condições do programa, e 46% dos entrevistados desconhecem as condições de acesso ao programa (prazos, carências, juros, finalidades etc.). Esse fato compromete a eficiência do programa, pois conforme Abramovay e Piketty (2005), para que um programa seja considerado eficiente, é necessário que o beneficiário tenha conhecimento das condições de uso do recurso, bem como tenha entenda a sua finalidade.
Gráfico 3 – Percentual de produtores que declararam conhecer o programa do PRONAF
Fonte: elaboração dos autores
Conforme os dados do IBGE (2017), dos 2551 estabelecimentos rurais no município de Poconé-MT, apenas 173 estabelecimentos tiveram acesso a financiamentos rurais, o que corresponde a aproximadamente 6,78% dos estabelecimentos rurais do município. Os dados apontam que a maioria dos produtores possui, ainda, dificuldades de acesso às linhas de créditos que estão disponíveis para o setor agropecuário. Uma explicação para esse fato, pode ser
o citado desconhecimento dos agricultores sobre as exigências e vantagens dos programas existentes, bem como a distância das instituições bancárias, o que já foi identificado por Abramovay (2003).
Outro dado importante e relevante na opção do crédito pelos agricultores é a assistência técnica. Conforme levantado na pesquisa, cerca de 85% dos agricultores entrevistados não recebem assistência técnica especializada. Resultados semelhantes foram apresentados pelo Censo Agropecuário (2017), em que dos 2.551 estabelecimentos rurais, apenas 7,8% declararam receber assistência técnica (Gráfico 4). Esta carência se torna prejudicial ao agricultor, uma vez que o primeiro passo para se ter acesso ao crédito rural é o produtor apresentar a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), sendo essa emitida pela assistência técnica governamental. A inexistência deste órgão faz com que o crédito não seja oportuno devido à burocracia para ter acesso ao programa,
o que correntemente faz com que esse crédito não chegue até o produtor quando este mais necessita.
Gráfico 4 – Percentual de agricultores que declararam receber assistência técnica
Fonte: elaboração dos autores
O Gráfico 5 apresenta os principais pontos de comercialização da produção dos agricultores entrevistados. Percebe-se que a maioria dos produtores comercializa a produção em feiras livres na cidade de Poconé-MT e cidades vizinhas, como Cuiabá e Várzea Grande-MT.
Entre os agricultores entrevistados que declararam estar filiados à cooperativa Cooperangi, 42% dos entrevistados comercializam por meio da cooperativa parte da produção para o PNAE. É importante que ocorra esta comercialização local, pois é através deste programa que o município garante a merenda escolar dos alunos, incentiva a diversificação da produção e contribui na geração de renda aos agricultores locais. Nenhum dos agricultores comercializa por meio do PAA, sendo que alegaram o baixo preço pago pelos produtos e a dificuldade de elaboração dos projetos, para não acessarem esse programa. Novamente, é evidenciada a ausência de assistência técnica local.
Gráfico 5 – Local de comercialização dos produtos
Fonte: elaboração dos autores
Na Figura 02 são apresentados alguns produtos comercializados pelos agricultores do assentamento Agroana do Giral na feira livre do município, que ocorrem semanalmente, todas as sextas-feiras.
Figura 02 – Comercialização em feira livre
Fonte: Magalhães (2018)
A diversificação da produção da agricultura familiar, no município de Poconé-MT, pode ser observada na Figura 03, na qual há uma amostra dos diversos produtos produzidos.
Figura 03 – Diversificação da produção
Fonte: Magalhães (2018)
Essa diversificação da produção, além de garantir a renda das famílias, contribui para a segurança alimentar das crianças, adolescentes e jovens estudantes das escolas atendidas pelo PNAE e para a população local onde o produto é comercializado.
Por meio do acesso ao crédito, o produtor consegue alavancar a competitividade, bem como garantir a produção anual de alimentos, assim como pode adquirir maiores possibilidades para comercialização dos produtos. Como a atividade agropecuária é sazonal, o produtor precisa ter acesso ao crédito para que nos períodos de oscilação e baixa produção, possa ter sustentação financeira e econômica de modo que seja mantida a atividade e haja competitividade, tal como ocorre com os demais setores econômicos.
Dos agricultores entrevistados, todos informaram que investiram o recurso do programa na atividade, não havendo, portanto, desvio de recurso para outras finalidades. Entretanto, foi possível perceber que, mesmo havendo investimento na propriedade, algumas famílias não obtiveram êxito na atividade, não dando continuidade à atividade agropecuária. Esse fato pode estar relacionado à falta de orientação técnica, pois cerca de 85% dos agricultores declararam não receber, fazendo com o que agricultor abandonasse a atividade financiada.
Percebe-se muita resistência dos produtores agrícolas da região analisada, pois além da ausência de assistência técnica, também foi detectada a falta de qualificação dos produtores, o baixo nível de escolaridade, entre diversos outros fatores que agravam o acesso ao crédito.
Considerações finais
Pelo presente trabalho pode-se afirmar que o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar é a principal política de incentivo financeiro ao pequeno agricultor entre os entrevistados do assentamento Agroana do Giral, no município de Poconé-MT. Por meio deste programa que o agricultor é capaz de realizar investimentos necessários na propriedade para a garantia da produção, bem como consegue acessar outras políticas públicas de apoio à produção e comercialização.
Verificou-se, na presente pesquisa, que o apoio financeiro do PRONAF é importante para que o produtor consiga ter garantia de renda anual, por meio da comercialização da produção, mesmo em períodos de oscilação e baixa produção. Assim, pode-se concluir que o PRONAF tem potencial local para, quando bem aplicado, funcionar como uma forma de capitalização do produtor, pois pode proporcionar a realização de investimentos a longo prazo
e permite a realização de custeio da atividade, assegurando assim ao produtor um período de carência para a produção e comercialização dos alimentos.
Entretanto, na comunidade analisada, foi detectada certa dificuldade de implementação dessa política, principalmente pela falta de assistência técnica especializada, que é um fator que contribui para a dificuldade de acesso ao programa. No caso do grupo analisado, não foi detectado desvio de finalidade na aplicação do crédito, mas sua incorreta aplicação pelo produtor, o que gerou insucesso na produção e desestímulo para acessar outras modalidades de crédito. Não foi realizado o levantamento dos financiamentos recebidos pelos entrevistados, nem a renda familiar anual, um fator importante na compreensão do crédito, o que só foi detectado após a realização das entrevistas. Outro fator que requer pesquisas futuras é a representação do financiamento em relação à renda, bem como a inadimplência dos financiamentos obtidos e o quanto a
parcela do financiamento representa em relação à renda.
O incentivo à agricultura familiar é uma forma de valorização da produção local, valorizando os hábitos e consumos tradicionais, garantindo a manutenção do produtor no campo, evitando-se, assim, o êxodo rural. Portanto, fomentar a agricultura familiar é uma forma de intensificar a diversificação da produção local, garantindo uma alimentação saudável, contribuindo, por conseguinte, para a garantia da segurança alimentar da população urbana e dos povos tradicionais. Se as políticas públicas existentes não conseguem cumprir sua finalidade, surge o questionamento quanto ao futuro da agricultura familiar no país, mais especificamente na região hora analisada.
Referências
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ABRAMOVAY, Ricardo; PIKETTY, Marie-Gabrielle. Política de crédito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF): resultados e limites da experiência brasileira nos anos 90. Cadernos de ciência & tecnologia, v. 22, n. 1, p. 53-66, 2005.
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Cada um dos artigos que integram esse material, corajosa e bravamente organizado pelo time de profissionais que assinam pela sua organização, refletem um pouco do conhecimento que os discentes adquiriram ao longo de sua trajetória, desde sua graduação até chegar ao nível de especialistas e que decerto hão de percorrer uma longa trajetória em seus estudos, pois
ao cuidar do bem público, podemos assertivamente destacar que isso é apenas o começo.
Marcus Vinícius Barbosa
ISBN: 978-65-87418-06-3
